信托公司管理的資產(chǎn)規模已超過(guò)10萬(wàn)億元人民幣，高出了保險和基金行業(yè)的資產(chǎn)管理規模。然而，信托業(yè)高速增長(cháng)的背后潛藏著(zhù)巨大的信托兌付危機和監管危機，我國的信托業(yè)發(fā)展亟待一部專(zhuān)門(mén)的《信托業(yè)法》。
　　信托制度內在的擴張力導致過(guò)度的處分自由，對固有的制度造成相當程度的沖擊和破壞，而以審慎監管為基礎的《信托業(yè)法》，可以強化信托業(yè)的合規經(jīng)營(yíng)，維護市場(chǎng)公平競爭，切實(shí)保護投資人利益。

今年初，P2P網(wǎng)貸平臺中貸信創(chuàng )、國臨創(chuàng )投、鋒逸成立同時(shí)出現無(wú)法提現問(wèn)題。與此同時(shí)，中華文化產(chǎn)權交易所也出現了投資者無(wú)法提現的問(wèn)題，而為上述4家公司承擔擔保責任的中瑞隆信托也已人去樓空。 　　有受騙者說(shuō)，“中瑞隆信托是顆定心丸，沒(méi)它給擔保，我們怎么會(huì )敢投？”然而，深圳市市場(chǎng)監督管理局卻表示，中瑞隆信托未經(jīng)銀監會(huì )批準在名稱(chēng)或經(jīng)營(yíng)范圍中違規使用了“信托”字樣，終于揭開(kāi)了中瑞隆這個(gè)假信托的真面目。目前，深圳市公安局已對鄭旭東等人涉嫌非法吸收公眾存款案進(jìn)行偵查�！　⌒氯A社 發(fā)

　　我國《信托法》頒行于2001年，該法在立法中并未采取《證券法》、《保險法》那樣的綜合立法模式，而是采用分別立法模式，從而導致該法自始即缺乏信托業(yè)監督管理的規定，而有關(guān)信托業(yè)監督管理的內容主要規定在中國銀監會(huì )2007年頒行的《信托公司管理辦法》中。該辦法的前身為《信托投資公司管理辦法》，由中國人民銀行于2001年頒行，后因信托公司業(yè)務(wù)轉型需要，中國銀監會(huì )成立后在修訂時(shí)將其名稱(chēng)中的“投資”二字刪了去，信托投資公司遂變身為信托公司。
　　截至2013年底，信托公司管理的資產(chǎn)規模已超過(guò)10萬(wàn)億元人民幣，高出了保險和基金行業(yè)的資產(chǎn)管理規模。然而，規模繁榮只是表象，信托業(yè)高速增長(cháng)的背后潛藏著(zhù)巨大的信托兌付危機和監管危機。與國際信托市場(chǎng)相比，我國的信托業(yè)發(fā)展亟待一部專(zhuān)門(mén)的法律來(lái)規范。

　　信托公司的法律生態(tài)環(huán)境混亂

　　中國銀監會(huì )成立后，我國徹底建立了分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監管的金融體制。雖然《銀行業(yè)監督管理法》明確了中國銀監會(huì )監管信托公司，但其內容主要規范的是商業(yè)銀行，而不是信托公司。換言之，中國銀監會(huì )只是信托公司的法定監管部門(mén)，其并不按照《銀行業(yè)監督管理法》的監管標準和監管要求對信托公司實(shí)施監管，相反是按照其自行制定的《信托公司管理辦法》對信托公司實(shí)施監管。
　　按照我國《立法法》的規定，現行《信托公司管理辦法》只屬于中國銀監會(huì )的部門(mén)規章，作為信托行業(yè)的基本監管規則，其立法層次明顯偏低，適用范圍十分受限，對信托產(chǎn)品創(chuàng )新的規范和保護并不到位。
　　另外，我國的證券投資基金在實(shí)踐中多采用集合資金信托形式，其所適用的《證券投資基金法》所確定的基金公司的法定監管部門(mén)卻為中國證監會(huì )。同樣在經(jīng)營(yíng)集合資金信托業(yè)務(wù)，信托公司和基金公司分別適用不同的監管規則，并由不同的監管部門(mén)實(shí)施監管，這在金融監管立法和監管體制上形成了沖突。
　　從我國當前金融監管法律體系看，信托公司所處的法律生態(tài)環(huán)境不斷在遭受詬病，無(wú)法與銀行業(yè)、保險業(yè)、證券業(yè)和基金業(yè)相提并論。尤其是這些年來(lái)隨著(zhù)金融理財市場(chǎng)的快速發(fā)展，商業(yè)銀行、基金公司、證券公司和保險公司等金融機構紛紛開(kāi)展理財業(yè)務(wù)，許多理財產(chǎn)品均按照信托原理設計，但為規避監管，一些信托產(chǎn)品刻意規避“信托”二字，從而以掩耳盜鈴的形式與信托產(chǎn)品開(kāi)展競爭，爭奪客戶(hù)，爭搶資金，最終造成了理財市場(chǎng)競爭的無(wú)序和市場(chǎng)秩序的混亂。政出多門(mén)、多頭監管成為當前金融理財市場(chǎng)的突出問(wèn)題，進(jìn)而形成與金融分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監管體制之間難以克服的深層次矛盾，導致既有的基于機構監管而確立的法律規則之間產(chǎn)生多重沖突，并失去了應有的監管功能。
　　當前制約我國信托業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素，已不單純是微觀(guān)層面上的經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，而是宏觀(guān)層面上的監管體制和監管法律制度問(wèn)題。對信托業(yè)的定義已不能再局限于信托公司所構成的行業(yè)集體，相反已經(jīng)更多地擴展到了所有信托業(yè)務(wù)所構成的集合，破解現行相關(guān)監管立法沖突成為現實(shí)難題，及時(shí)出臺一部《信托業(yè)法》勢在必行。

　　一部好的《信托業(yè)法》是深化監管改革的關(guān)鍵

　　從《信托法》與《信托業(yè)法》兩部法律之間的關(guān)系看，《信托法》屬于任意法，《信托業(yè)法》則具有強行法性質(zhì)�！缎磐袠I(yè)法》對《信托法》具有重要的填補作用。
　　《信托業(yè)法》的中心價(jià)值是公平、效率、秩序和交易安全，是基于社會(huì )本位的理念，通過(guò)國家調節機制彌補市場(chǎng)機制的不足，從而促進(jìn)和保障信托業(yè)的整體發(fā)展及與其他金融業(yè)的融合�！缎磐袠I(yè)法》有利于減低交易成本，增加交易雙方的有限理性，提高投資者的平等地位，維護市場(chǎng)交易秩序，與《信托法》在保護投資人利益的目標上是一致的，只是二者的法律調整機制和救濟方式不同而已。
　　隨著(zhù)金融性資產(chǎn)的不斷增加，商業(yè)信托使現代信托法奠基于有償性、營(yíng)利性、契約性和財產(chǎn)性的觀(guān)念之上。需要注意的是，信托制度內在的擴張力導致過(guò)度的處分自由，對固有的制度造成相當程度的沖擊和破壞，而以審慎監管為基礎的《信托業(yè)法》，通過(guò)營(yíng)業(yè)信托的特性不斷擴充現有交易規則，解決市場(chǎng)信息不對稱(chēng)問(wèn)題，規范信息成本和交易成本，控制受托人的道德風(fēng)險，盡量用強制性規定去補充和完善商業(yè)信托合同，實(shí)行激勵與約束并重，進(jìn)而強化信托業(yè)的合規經(jīng)營(yíng)，維護市場(chǎng)公平競爭，切實(shí)保護投資人利益。

　　改多頭監管為統一監管改機構監管為功能監管

　　轉變觀(guān)念，改多頭監管為統一監管，改機構監管為功能監管，是當前我國信托業(yè)監管制度改革和創(chuàng )新的必然選擇。制定《信托業(yè)法》，既有利于有效限制市場(chǎng)過(guò)度競爭，促進(jìn)信托業(yè)合法、穩健運行，也有利于保護投資者，維護公眾對信托業(yè)的信心。只有以開(kāi)放的心態(tài)，準確清晰地定位《信托業(yè)法》，才是當前深化我國信托業(yè)監管改革的關(guān)鍵所在。
　　首先，關(guān)于該法的名稱(chēng)問(wèn)題。
　　將該法的名稱(chēng)確定為《信托業(yè)法》，還是《受托人法》，抑或是叫《信托業(yè)監督管理法》等，目前在學(xué)界尚有爭議。相比較而言，前者和后者容易被誤解為僅對信托公司適用，因此可能會(huì )受到其他金融機構的抵觸，《受托人法》的名稱(chēng)稍具中性，可能易于被各方更快地接受。但事實(shí)上，《信托業(yè)法》或《信托業(yè)監督管理法》更為準確一些，更能體現有關(guān)信托業(yè)監管的經(jīng)濟法屬性，而《受托人法》的民商法屬性更為突出一些，給人以《信托法》子法的印象，似乎是對《信托法》第四章第二節“受托人”的立法解釋。我們贊同《信托業(yè)法》這一名稱(chēng)，該名稱(chēng)與同樣引進(jìn)信托制度的日本和我國臺灣地區立法保持了一致，并比《信托業(yè)監督管理法》更簡(jiǎn)潔一些，能體現出該法所具有的公法與私法相融合的性質(zhì)。
　　其次，關(guān)于信托業(yè)監管目標、監管原則和監管體制問(wèn)題。
　　從治理信托業(yè)監管亂象的現實(shí)出發(fā)，我們認為，應把保護投資人合法權益放在首位，同時(shí)要把保護信托業(yè)公平競爭、維護信托市場(chǎng)秩序穩定納入監管目標范圍。信托業(yè)法的基本原則是貫穿于營(yíng)業(yè)信托監管全過(guò)程的基本指導方針，是實(shí)現信托監管目標的重要保證。我們認為，信托業(yè)監管機構對信托業(yè)實(shí)施監督管理，應當遵循依法、公開(kāi)、公正和效率原則。至于公平原則、自愿原則和誠實(shí)信用原則等，則屬于信托法基本原則，在此不能混同。我國目前一行三會(huì )的監管架構適應了機構監管的要求，但缺乏適應于混業(yè)經(jīng)營(yíng)的功能監管，正因為如此，導致信托業(yè)監管競爭愈演愈烈，形成監管漏洞和監管沖突。我們認為，在我國嚴格禁止或限制信托公司以外的金融機構兼營(yíng)信托業(yè)務(wù)并不現實(shí)，改多頭監管為統一監管，改機構監管為功能監管，將信托業(yè)監管權整合集中授予中國銀監會(huì )，并以《信托業(yè)法》的名義固定下來(lái)，才是優(yōu)化監管的現實(shí)選擇。
　　再次，關(guān)于該法的適用范圍。
　　信托業(yè)監管應當對專(zhuān)營(yíng)和兼營(yíng)信托業(yè)務(wù)的金融機構一視同仁，以《信托業(yè)法》取代《信托公司管理辦法》是保障信托業(yè)健康發(fā)展的必然選擇。作為“惟一的立法路徑”，應當明確界定信托業(yè)的經(jīng)營(yíng)資格，將兼營(yíng)信托業(yè)務(wù)的金融機構全部納入其中，規定信托業(yè)設立的最低實(shí)收資本金、發(fā)起人資格條件、章程應載事項、同一人或同一關(guān)系人持股限額、申請設立許可應具備的文件、程序以及不予許可的情形等。除應許可兼營(yíng)信托業(yè)務(wù)外，另外還應當考慮實(shí)踐中出現的新型商業(yè)信托，在信托財產(chǎn)范圍的擴大以及信托的利用形態(tài)方面，合理借鑒日本經(jīng)驗，增訂相關(guān)內容，厘清法律適用上的疑義，防止信托制度遭到不當濫用。如信托的合并與分割制度，它使信托執行具備了一定彈性，前者有利于追求信托規模效益和投資效率，后者則有利于降低投資風(fēng)險，靈活地進(jìn)行組合投資。
　　最后，關(guān)于該法的內容。
　　目前國際金融監管體系仍處于分業(yè)管理狀態(tài)，而且國際信托業(yè)遠不及銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)發(fā)達，信托業(yè)的監管標準尚未實(shí)現統一。但是，國家“十二五”規劃綱要已明確提出，要參與國際金融準則新一輪修訂，完善我國金融業(yè)穩健標準。我們認為，制定我國《信托業(yè)法》，必須要有國際視野，在堅持統一立法的前提下，兼容并蓄，與國際金融監管標準和周邊國家與地區的信托業(yè)監管立法相協(xié)調，這樣才能有助于建立開(kāi)放的信托市場(chǎng)所需要的公平競爭環(huán)境，進(jìn)而提高監管效率，推動(dòng)信托業(yè)務(wù)創(chuàng )新。從內容看，該法應該規定信托業(yè)監管目標、基本原則，規定金融信托機構的設立、變更與終止，規定金融信托機構的業(yè)務(wù)種類(lèi)、范圍和經(jīng)營(yíng)規則，規定信托業(yè)的監督管理機構及其職權，規定行業(yè)自律組織的地位作用，規定法律責任等�！　�