流域水體的流動(dòng)具有跨區性甚至跨國性，而水污染防治的屬地行政監管的區域性局限，可能造成上游排污、下游遭殃和上游造福、下游享福等權利義務(wù)不均衡和結果不公平的現象，危及流域社會(huì )的穩定。
　　構建流域污染防治的區域聯(lián)動(dòng)體制，目的是平衡上下游的利益，協(xié)調上下游的行為和行動(dòng)，預防重大污染事故的發(fā)生，填補受害或者付出的利益，以最有效的手段和最低的成本實(shí)現流域生態(tài)環(huán)境的保護。
　　我國一些地方開(kāi)始探索流域污染防治的區域聯(lián)動(dòng)體制，創(chuàng )新了區域聯(lián)動(dòng)機制。有必要在國家層面構建流域污染防治的區域聯(lián)動(dòng)體制。

據2013年河北省環(huán)境狀況公報，河北省河流水質(zhì)總體為中度污染，七大水系中，永定河水系和灤河水系為輕度污染，大清河水系和北三河水系為中度污染，漳衛南運河水系、子牙河水系和黑龍港運東水系為重度污染。 　　圖為6月4日，工人們在河北省興隆縣境內的柳河邊進(jìn)行清淤疏浚�！∮浾� 金良快/攝

　　我國流域水環(huán)境保護事關(guān)重大。
　　目前，重點(diǎn)流域總人口約7.75億，占全國56.5%，其中，城鎮人口約3.45億；面積約308.8萬(wàn)平方公里，占全國32.2%。流域水體的流動(dòng)具有跨區性甚至跨國性，而水污染防治的屬地行政監管具有區域性，若缺乏統一的權利義務(wù)、均衡的責任機制和交互的配合體制，忽視統籌水體的流域性和管理的區域性，就會(huì )出現上游排污、下游遭殃和上游造福、下游享福等權利義務(wù)不均衡和結果不公平的現象，危及流域社會(huì )的穩定。
　　在法治的年代和建設生態(tài)文明的時(shí)代，為了長(cháng)效地保護流域水體環(huán)境，促進(jìn)環(huán)境公平，應當建立流域污染防治的區域聯(lián)動(dòng)體制、制度和機制。從法理上說(shuō)，上游的侵害與下游的受害之間的利益平衡、上游的付出和下游的收益之間的利益平衡以及上下游之間行為的相關(guān)性，決定了上下游必須協(xié)同起來(lái)治理污染、改善生態(tài)。
　　國際經(jīng)驗已表明，在一個(gè)有效的組織管理權威之下，共同的行為責任、共同的利益訴求、最小的代價(jià)和最大的生態(tài)效益，決定了流域污染防治的聯(lián)動(dòng)體制、制度和機制的建立是有效的。

　　國家層面法律對流域水污染聯(lián)合防治的規定

　　2008年修訂的《水污染防治法》對流域水污染聯(lián)合防治的體制、制度和機制做了原則性規定，如第5條規定了水環(huán)境保護目標責任制和考核評價(jià)制度；第7條規定：“國家通過(guò)財政轉移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護區區域和江河、湖泊、水庫上游地區的水環(huán)境生態(tài)保護補償機制�！钡�8條規定了水環(huán)境包括流域水環(huán)境的監管體制；第12條規定了省界水環(huán)境質(zhì)量標準的制定；第15條規定了流域和行政區域的水污染防治規劃；第26條規定了流域水環(huán)境監測的體制和機制；第28條規定了跨行政區域的水污染糾紛解決體制和機制；第56條規定了跨行政區域的水源保護協(xié)商和裁決機制。
　　此外，《水法》對流域水環(huán)境容量的確定、2007年的《突發(fā)事件應對法》對水污染事件的跨區域應急防治，也作了規定。
　　2012年環(huán)保部、國家發(fā)改委等四部委聯(lián)合出臺了《重點(diǎn)流域水污染防治規劃(2011-2015年)》。規劃提出了流域污染防治統籌、流域協(xié)商、跨行政區斷面水質(zhì)考核、區域水污染機制處理、流域產(chǎn)業(yè)結構調整、流域農業(yè)和養殖業(yè)規劃等區域聯(lián)動(dòng)體制和機制，并要求流域所經(jīng)各省級政府探索流域省際環(huán)境保護合作框架，建立定期會(huì )商制度和協(xié)作應急處置機制，形成治污合力；積極推進(jìn)跨界河流水污染突發(fā)事件的雙邊協(xié)調機制與應急處理能力建設。

　　一些地方開(kāi)始探索流域污染防治區域聯(lián)動(dòng)體制

　　由于法律和國家規劃的層次高，具有綜合性，上述規定和部署比較原則，不系統，難以為現實(shí)中錯綜復雜的流域水環(huán)境監管提供可操作的制度和機制。因此，在法律和國家規劃的指導下，一些地方結合現實(shí)的流域水環(huán)境保護工作需要，探索建立了統籌的流域污染防治的區域聯(lián)動(dòng)體制，創(chuàng )新了區域聯(lián)動(dòng)機制。
　　如為進(jìn)一步加強淮河、巢湖流域水污染防治，切實(shí)改善水環(huán)境質(zhì)量，安徽省政府出臺了《關(guān)于重點(diǎn)流域水污染防治規劃(2011—2015年)的實(shí)施意見(jiàn)》，意見(jiàn)要求增強環(huán)境監察執法能力，完善環(huán)境風(fēng)險防范制度，建立流域上下游應急響應的聯(lián)動(dòng)體制和機制。
　　湖北省2014年1月通過(guò)的《湖北省水污染防治條例》也對流域污染防治的聯(lián)動(dòng)體制、制度和機制做了規定，創(chuàng )新力度很大，如第13條針對區域生態(tài)補償規定：“省人民政府應當根據主體功能區規劃和生態(tài)保護的目標以及區域間經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平，建立健全對飲用水水源保護區和江河、湖泊、水庫上游地區以及有關(guān)重點(diǎn)生態(tài)功能區的水環(huán)境生態(tài)補償機制，推動(dòng)地區間建立橫向生態(tài)補償機制�！钡�23條針對產(chǎn)業(yè)布局和規劃規定：“縣級以上人民政府應當根據水污染防治規劃和區域環(huán)境承載能力，依法劃定畜禽養殖的禁養區和限養區，并向社會(huì )公布�！�
　　2013年4月，廣西自治區環(huán)保廳和廣東省環(huán)保廳聯(lián)合簽署兩省區跨界河流水污染聯(lián)防聯(lián)治協(xié)作框架協(xié)議，建立了珠江流域上下游水環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治管理、跨行政區交界斷面水質(zhì)達標管理、省區污染事故應急協(xié)調處理等合作機制。該協(xié)議特別強調跨界環(huán)境污染糾紛處理的溝通和協(xié)調，如約定當發(fā)生跨省(區)界環(huán)境信訪(fǎng)、污染糾紛或因環(huán)境問(wèn)題引發(fā)群體性事件時(shí)，雙方應及時(shí)組織開(kāi)展調查處理工作，并互通情況。
　　2013年10月，福建晉江南安兩市簽署跨境流域水環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)治工作協(xié)議。此外，江蘇等省試點(diǎn)實(shí)施了排污權有償使用、生態(tài)補償等環(huán)境政策，河南省焦作市對流域水環(huán)境質(zhì)量的行政區域考核和補償做了規定。

　　建立國家層面流域污染防治區域聯(lián)動(dòng)體制

　　每個(gè)流域的地理地貌和社會(huì )經(jīng)濟條件不同，每個(gè)地方的人文環(huán)境不同，因此地方試點(diǎn)具有地方特色。要想在全國試點(diǎn)，既應找出各地成功試點(diǎn)的普遍性一面，也應甄別出各地試點(diǎn)的特色性一面，供制定全國性的流域污染聯(lián)防聯(lián)治指導性文件參考。
　　為使全國的流域污染防治實(shí)現區域聯(lián)動(dòng)的要求，有必要探尋出我國流域污染聯(lián)防聯(lián)治體制、制度和機制的實(shí)際不足和實(shí)際需求，系統地分析我國立法和規劃存在的不足，總結和梳理地方的創(chuàng )新舉措，參考國外的相關(guān)經(jīng)驗，在國家層面構建流域污染防治的區域聯(lián)動(dòng)體制、制度和機制。
　　構建流域污染防治的區域聯(lián)動(dòng)體制、制度和機制，目的是平衡上下游的利益，協(xié)調上下游的行為和行動(dòng)，預防重大污染事故的發(fā)生，填補受害或者付出的利益，以最有效的手段和最低的成本實(shí)現流域生態(tài)環(huán)境的保護。
　　國家層次的聯(lián)動(dòng)體制、制度和機制的建立，具有普遍適用的特點(diǎn)，既應放眼宏觀(guān)和長(cháng)遠，也要立足基礎和基層，以保障流域水環(huán)境安全為目標，以流域—控制區—控制單元三級分區體系為框架，以水功能區限制納污紅線(xiàn)為依據，以污染物總量減排為抓手，以規劃項目為依托，以政策措施為保障，綜合運用工程、技術(shù)、生態(tài)的方法，構建統一規劃、統一規范、統一協(xié)調、統一責任、統一監測、統一監管、統一應急和統一服務(wù)的流域污染防治區域聯(lián)動(dòng)體系，實(shí)施重點(diǎn)流域水污染綜合防治戰略，努力恢復江河湖泊的生機和活力，促進(jìn)流域經(jīng)濟社會(huì )的可持續發(fā)展。

　　以八個(gè)統一為內容構建流域污染防治區域聯(lián)動(dòng)體制

　　在統一規劃方面，應當在國家《重點(diǎn)流域水污染防治規劃(2011-2015年)》的指導之下，在共同的上級人民政府的協(xié)調下，制定各省級、市級和縣級流域污染防治規劃；小流域的污染防治規劃應當與中流域的污染防治規劃相協(xié)調，中流域的污染防治規劃應當與大流域的污染防治規劃相協(xié)調。如果可能，國家應出臺《水污染防治行動(dòng)計劃》，各流域沿岸人民政府應聯(lián)合出臺相應的行動(dòng)計劃。
　　在統一規范方面，應當在共同的上級人民政府的主持下，建立流域內統一的水環(huán)境質(zhì)量環(huán)境評估和治理驗收規范、水環(huán)境監測規范、水環(huán)境保護信息平臺；在《水污染防治法》、《物權法》、《侵權責任法》的框架下，制定本行政區域的流域水污染防治聯(lián)動(dòng)規范性文件，明確聯(lián)動(dòng)的目的、原則、體制、制度、責任追究等問(wèn)題；統一市場(chǎng)準入條件，統一規定落后的設備、工藝淘汰標準和程序；建立統一的上游對下游的水污染補償標準及下游對上游的水環(huán)境改善補償標準；建立補償和財政轉移支付的方法和程序。
　　在統一協(xié)調方面，應當在共同的上級人民政府領(lǐng)導下，建立由各行政區域分管負責人參加的流域水污染防治領(lǐng)導小組，領(lǐng)導小組下設若干個(gè)工作組，建立領(lǐng)導小組的議事規程和各工作組的規范規程。在共同的上級人民政府主持下，各行政區域簽訂流域水環(huán)境保護責任書(shū)和配合流域聯(lián)動(dòng)治理的責任書(shū)，使協(xié)調機構成為一個(gè)真正的責任機構和行動(dòng)機構；建立統一的流域水污染物排放交易與污染責任保險制度，統一協(xié)調各行政區域產(chǎn)業(yè)結構和產(chǎn)業(yè)布局，形成環(huán)境友好型的產(chǎn)業(yè)結構和布局。對于發(fā)生的區域糾紛，應當通過(guò)協(xié)調機制或者共同的上級人民政府予以協(xié)調解決。
　　在統一責任方面，應當在共同的省級人民政府主導下，核算流域的環(huán)境容量，分配各行政區域和各行業(yè)的水污染排放總量；跨界斷面水環(huán)境質(zhì)量超標的，上游應當按照統一的標準，支付污染損害補償；水環(huán)境質(zhì)量明顯改善的，下游應當按照統一的標準支付生態(tài)收益補償；若發(fā)生跨區域水污染事故，應發(fā)揮其他行政區域的監督作用，建立責任追究的區域監督機制，使區域聯(lián)動(dòng)責任真正得到落實(shí)。
　　在統一監測方面，應當在共同的省級人民政府主導下，按照統一的監測要求、監測方法、監測標準，組建統一的流域水環(huán)境監測網(wǎng)絡(luò )；網(wǎng)絡(luò )的數據應共享和實(shí)時(shí)，處于上級環(huán)境保護監管部門(mén)的監管之下；監測的數據應當向社會(huì )公布，應當統一編制流域水環(huán)境質(zhì)量狀況公報；在事故應急時(shí)，應當按照規定報送預警信息。
　　在統一監管方面，各行政區域應當在一個(gè)牽頭機構的協(xié)調下，建立規劃、環(huán)保、城建、水利、工信等部門(mén)流域治理聯(lián)席會(huì )議制度和聯(lián)合執法制度；各行政區域之間應當按照統一的要求，建立相互銜接的機構職責體系；在共同的上級人民政府組織下，各行政區域應當建立統一的聯(lián)動(dòng)執法核查機制、統一的跨界環(huán)境污染糾紛處理溝通和協(xié)調機制、統一的上訪(fǎng)調查處理程序和聯(lián)合調查機制；對存在的問(wèn)題和獲取的信息，應當建立統一的信息公開(kāi)與發(fā)布機制；對發(fā)現的違法現象，應當按照法律規定公開(kāi)透明地予以處理，在全流域形成嚴格執法的氛圍。必要時(shí)，可以邀請媒體、社會(huì )組織和公民作為觀(guān)察員參加會(huì )議和有關(guān)活動(dòng)，發(fā)揮社會(huì )的監督作用。
　　此外，在統一應急方面，應當建立健全統一的流域和區域內水污染聯(lián)動(dòng)預警機制、聯(lián)合應急演練機制、聯(lián)合應急機制和環(huán)境修復機制等。
　　在統一服務(wù)方面，應開(kāi)展水環(huán)境保護宣傳教育，為社會(huì )提供水環(huán)境保護知識咨詢(xún)服務(wù)等�！�