僵硬的土地用途管制已經(jīng)到了非改不可的地步了。面對土地改革的前景，土地用途管制需要抓緊改革，要盡快把新的管制理念、管制方法和管制體系建立起來(lái)。筆者要提醒的是，那些認為土地改革會(huì )引起混亂的憂(yōu)心忡忡的“國士”們，如果你們還有意保留這一制度，尤其需要認識到這一改革的緊迫性。否則，社會(huì )矛盾將會(huì )隨著(zhù)土改的深入而再次尖銳化。
筆者之所以說(shuō)“盡快”的另一個(gè)原因是，在筆者看來(lái)，土地用途管制的改革其實(shí)可以是相當簡(jiǎn)單的，這就是：把政府的土地管理權完全下放給地方政府，由各個(gè)地方和各個(gè)城市自主制訂自己的土地利用規劃，自行建立自己的土地管理制度，從而在各地各城市之間形成一種多元和競爭的關(guān)系;中央政府層面不必保留這項職能，相關(guān)的部委應予撤并;中央政府只做一些匯總、統計、備案和監察的工作。
下面扼要陳述一下提出這一建議的理由。
我國過(guò)去所實(shí)行的土地用途管制，其主要理由在于保護耕地�，F在，理論與統計數據兩方面的原因都已經(jīng)確鑿無(wú)疑地表明，城市化、工業(yè)化與現代化的過(guò)程并不會(huì )侵占耕地，反而是節約耕地的，它所改變的主要是不同用途土地的分布格局。城市的個(gè)數和城市的面積都會(huì )擴大，鄉村則會(huì )縮小或消失。人口將主要聚集在城市中進(jìn)行居住，城市生活將會(huì )上升為我國居民的主要生活方式。因此，不存在需要政府作出特別安排來(lái)保護耕地的問(wèn)題，大量耕地(無(wú)論是否耕種)將被節約出來(lái)的規律是不以人的意志為轉移的，是誰(shuí)想刻意避免也避免不了的。既然土地用途管制的擁護者們動(dòng)輒搬出外國的土地分區管制為理由，那么，筆者想要回應的是：不錯，我國舊式的土地用途管制制度應該結束了，對土地的管理的確應該向國外的土地分區管制進(jìn)行過(guò)渡。
西方國家對土地用途進(jìn)行管制的原因，主要是土地的使用會(huì )造成相鄰地塊之間的相互干擾，因而，由政府出面，對土地的用途進(jìn)行某些規劃、限制和引導，可以使國土的整體面貌更為和諧有序，從而提高國土利用的整體效率。其中的道理仍然在于通過(guò)把蛋糕做大的方式來(lái)提高每個(gè)人可以分得的比例。根據這一思想，我們就可以整理出我國土地用途管制改革的大致思路。
首先，在這一原則指導下，中央政府已經(jīng)沒(méi)有辦法來(lái)制定土地政策了。過(guò)去的用途管制，主要是為了對各類(lèi)土地進(jìn)行總量控制，并為此向各地下達用地指標�，F在，沒(méi)有必要進(jìn)行總量控制了，只需要規劃土地的結構了，中央政府自然也就無(wú)能為力了。例如，天津的工業(yè)用地過(guò)剩了，難道就表明南京的工業(yè)用地也過(guò)剩了嗎?難道全國就都要因此而收縮工業(yè)用地供應嗎?中央政府是否可以把東北三省規劃為居住區、而把長(cháng)三角規劃為工業(yè)區呢?這當然都是荒唐的。因此，現在就可以發(fā)現，土地用途管制其實(shí)完全是地方政府的職能，尤其是城市市政當局的職能。所謂工業(yè)區、商業(yè)區、居住區等等區分，是隨著(zhù)城市的興起而出現的概念。在傳統農業(yè)社會(huì )，這個(gè)問(wèn)題雖然也存在，但它遠非那么重要。工業(yè)會(huì )帶來(lái)污染，主要是這個(gè)理由在推動(dòng)著(zhù)城市的分區。所以，即使在地方政府中，省一級的政府也仍然不是實(shí)行土地用途管制的主體。省政府同中央政府一樣，可能依舊關(guān)心農業(yè)生產(chǎn)問(wèn)題，重視糧食供應，但是，這種關(guān)心和重視主要應當通過(guò)實(shí)行農業(yè)產(chǎn)業(yè)政策、財政補貼、糧食收儲以及推廣高科技等手段來(lái)進(jìn)行，而不能一味地求諸耕地面積的擴大。城市化進(jìn)程已經(jīng)為耕地面積的擴大作出了貢獻。不能說(shuō)，因為糧食很重要那我就要乘此機會(huì )再接再厲，假設原本已經(jīng)騰出了2億畝耕地，現在我還不滿(mǎn)足，我一拍腦袋，非要你騰出4億畝不可。
一旦土地用途管理職能主要落在市政府一級，它的內容、方式和執行力度必然就會(huì )發(fā)生巨大的變化。首先，目前存在的各項嚴峻的管制大都需要予以撤消或者弱化，圍繞土地的社會(huì )矛盾因此就會(huì )得到巨大的緩解。其次，根據上述原則即可推知，土地用途管制只能在那些通過(guò)規劃和管制能夠增加居民整體利益的地方實(shí)行，否則就沒(méi)有必要實(shí)行。管制僅僅以協(xié)調土地權利人之間的關(guān)系為限，不得摻雜其他理由。例如，政府認為要獎勵工業(yè)，就增加工業(yè)土地供應，認為房屋過(guò)剩了，就減少居住用地供應，從而造成工業(yè)用地價(jià)格與居住用地價(jià)格之間出現巨大的落差，這就是不可以的。再其次，城市的發(fā)展畢竟不是瞬息萬(wàn)變的，一個(gè)市政府，只需要規劃本市的布局與發(fā)展方案，因此，規劃的任務(wù)便是相當輕松的，它可以分散在許多年中逐步進(jìn)行，還可以根據情況不斷修改。土地規劃與管制方案本身必須作為一項市一級的法律來(lái)看待，由同級人大來(lái)討論制訂，而不能仍然像過(guò)去那樣，由行政部門(mén)的少數人關(guān)起門(mén)來(lái)進(jìn)行，然后一頒布就要管蕓蕓眾生許多年間的生存大計。哪些事項要納入管制，以及管制到什么程度，哪些事項可以暫不管制，等等，都要廣泛地征求市民的意見(jiàn)。規劃與管制方案可以具體到一個(gè)街道、一個(gè)項目，也可以相當地粗線(xiàn)條。國外的一些地方也都沒(méi)有詳細的規劃與管制，但那里建設得也很不錯。不同城市之間都可以根據情況搞自己的模式，相互之間也可以進(jìn)行借鑒。例如，一線(xiàn)城市的部分城區如今已經(jīng)開(kāi)始管制建筑的顏色，某些旅游城市也有必要管制得詳細一些，而對于大多數普通城市來(lái)說(shuō)，管制似乎就沒(méi)有必要那么仔細了，可以把焦點(diǎn)放在污染防治上。我們是發(fā)展中國家，難道事事都要學(xué)習西方國家城市中的那些巨細靡遺的管制細則嗎?顯然不必要，我們也沒(méi)有那個(gè)能力。先揀重要的搞起來(lái)，其他的慢慢再完善。我國現有的許多城市規劃搞得并不好，往往流于簡(jiǎn)單化、形式主義和主觀(guān)主義，這表明在城市管理方面，管理者的經(jīng)驗和水平還是需要一個(gè)較長(cháng)的提高過(guò)程的。
現在再來(lái)論述一下上述土地管理模式與土地改革之間的關(guān)系。規劃與管制的機制發(fā)生改變之后，其與土地改革之間的矛盾也就大大地緩解了。過(guò)去的管制受到批評，是因為它造成嚴重的苦樂(lè )不均，管制者憑借自己的意志行事，不顧客觀(guān)規律與經(jīng)濟合理性。在新的管理模式下，各種用途土地的價(jià)格必然是大體相同的，那么，農民的土地改變?yōu)槠渌魏斡猛�，也就不�?huì )遭到抵制。而在符合規劃的前提下，開(kāi)發(fā)商與農民商談土地轉讓事宜，除了履行法定程序以及繳納法定稅費之外，國家又有什么必要介入其中呢?相信那些擔心土地改革帶來(lái)無(wú)序開(kāi)發(fā)的人士，現在也就可以放寬心態(tài)、長(cháng)舒一口氣了。