全面深化改革之年的“重頭戲”是財稅改革，而重中之重無(wú)疑是預算改革�！�2014年政府工作報告》中關(guān)于財稅改革的描述始終圍繞著(zhù)預算展開(kāi)，直接點(diǎn)出“預算”字眼多達六處，而通篇報告則有十處提及�！皩�(shí)施全面規范、公開(kāi)透明的預算制度”已被作為亟待達成的改革目標。如此重大的改革議題說(shuō)明了什么？又意味著(zhù)什么？各級政府、大小企業(yè)和廣大民眾又該如何理解當下的預算改革，值得分析。
實(shí)現規范透明的預算制度還有很長(cháng)一段路要走
我們的預算管理制度和預算編制過(guò)程，與現代國家的預算體系相比還不那么規范，預算的公開(kāi)透明程度也沒(méi)那么高。換言之，大家對政府預算的來(lái)龍去脈并不熟悉。而從各國的經(jīng)驗看，如果沒(méi)有規范和透明的預算制度為基礎，建立現代國家治理體系，并實(shí)現治理能力現代化，將非常困難。
那是不是我們應該借鑒先進(jìn)國家經(jīng)驗——全面規范預算，并盡快公開(kāi)透明政府預算，就能實(shí)現改革目標呢？如果要簡(jiǎn)單回答，那是肯定的，但要落實(shí)到具體的行動(dòng)方案上，卻不那么容易。
首先，中國現行預算制度是“94稅改”之后逐步建立起來(lái)的，與計劃經(jīng)濟時(shí)期不同，也與主要發(fā)達國家迥異。要讓這一具有轉軌特征的預算制度迅速成型，還真沒(méi)有一蹴而就的特效手段。
其次，我們財稅改革的終極目標是建立公共財政體系。而將政府的所有收支活動(dòng)納入預算管理是前提。雖然在2011年以后，我們取消了預算外資金的統計，但在實(shí)際運行中，仍然有財政部門(mén)管不了的政府資金，游離于預算之外。預算管不了所有的政府資金已經(jīng)成為“實(shí)施全面規范的預算制度”的主要障礙。
最后，要建立公開(kāi)透明的預算制度，就要對預算管理程序做大的調整，立法與司法都需要跟上。近期熱播的美劇——“紙牌屋”，各界觀(guān)影熱烈，仁者見(jiàn)仁智者見(jiàn)智。如果從預算管理的角度觀(guān)察，便可以看到：在法制框架下，其權力機構將大量時(shí)間和精力，花在了討論乃至爭論預算及相關(guān)問(wèn)題上。就其過(guò)程而言，可以發(fā)現，所有爭議基礎是要讓民眾知道預算方案，讀懂預算內容并參與預算決策(無(wú)論是間接還是直接)。
此三點(diǎn)之于今天的中國，都還有很長(cháng)一段路要走。
盡快規范預算制度有四步工作要做
怎么樣才可以讓我們的預算制度盡快規范起來(lái)，也能讓預算公開(kāi)透明走得更快一些呢？
第一步是要盡快實(shí)施全口徑的預算管理。
這一點(diǎn)最容易被忽視。因為大家認為預算制度規范是立法層面的內容，但殊不知，若不能將所有的政府資金納入統一的預算管理范圍，一切的監督都無(wú)從談起。目前看，公共財政預算、國有資本經(jīng)營(yíng)預算、社會(huì )保險基金預算和政府性基金預算完全可以涵蓋政府收支分類(lèi)的全部?jì)热�。這當中除了公共財政預算相對完善，國有資本經(jīng)營(yíng)預算的向中央上繳比例、社會(huì )保險基金預算的覆蓋種類(lèi)和接軌、政府性基金預算的使用安排以及各預算分類(lèi)之間的相互平衡，都有大量的工作有待完善。而要實(shí)現規范預算制度，只有盡快實(shí)施全口徑預算管理，才能讓一切有章可循。
第二步是要制定預算改革的路線(xiàn)圖與時(shí)間表。
我國漸進(jìn)式改革的經(jīng)驗是有步驟有條理地化解結構性難題。預算改革也不例外�，F在各方面對預算改革的期望很高，對公開(kāi)預算和參與預算的熱情都很大。但從專(zhuān)業(yè)角度來(lái)看，我國預算實(shí)施分級管理，公開(kāi)預算到底是公開(kāi)中央預算還是地方預算？預算公開(kāi)要到幾級科目？在多大范圍內公開(kāi)預算？這些關(guān)鍵問(wèn)題往往不為外界熟知。理性的辦法是要擬定預算改革的路徑與進(jìn)度——將什么時(shí)候規范哪一級預算列入工作計劃，又在什么時(shí)候公開(kāi)哪一級預算的幾級科目作為任務(wù)目標。唯有如此，一個(gè)科學(xué)而有效的預算改革，才能真正呈現于世人面前，也才能夠保證改革不走回頭路。
第三步是要建立多方參與預算改革的聯(lián)絡(luò )機制和公開(kāi)表達渠道。
我國預算改革不只是財政部門(mén)的“家務(wù)事”，也不只是全國人大預算工作委員會(huì )的例行公務(wù)，更不只是本屆政府施政方案之一。這項改革牽扯到我國政府機構的各個(gè)部門(mén)，關(guān)系到一般大眾的生活起居，涉及范圍異常廣泛。因此，預算改革應該有一個(gè)多方探討、獲得共識的過(guò)程。因為預算管理的執行方是各級政府，而預算執行的受益方和監督人又是社會(huì )各界。只要你或你的部門(mén)與政府預算有關(guān)，只要你或你的家庭關(guān)心政府公共服務(wù)的優(yōu)劣，那么為預算改革諫言都是很自然的事情。事實(shí)上，“聚眾人之財，辦眾人之事”是公共財政的核心要義，而預算改革的成功才可能推動(dòng)公共財政建設。
第四步是要促進(jìn)預算透明化運行與精確化管理。
大多數人將預算透明，理解為公開(kāi)預算，特別是中央預算的全公開(kāi)。但實(shí)際上，真正與你休戚相關(guān)的預算是城市預算和地方預算。最低生活保障、失業(yè)救濟、市政基礎設施和基本公共服務(wù)，往往是一個(gè)區域的事情。用于這些公共支出的財政資金，大多由地方政府負責。例如廣州市試行多年的預算公開(kāi)，已經(jīng)將大眾的目光聚焦在本地區的財政收支情況上。相對于預算透明，預算精確化管理更考驗政府治理方式的科學(xué)性。我國一直重視對預算收入的預測，而忽視對預算支出的精確化測算，導致一些支出效率不高的領(lǐng)域長(cháng)期存在。未來(lái)的趨勢，還應該將預算支出進(jìn)行精確化管理。畢竟大眾感受到的預算改革成果是預算支出是否提高了大家的生活福利，是否改善了公共服務(wù)。
理解預算才能更好地理解政府。健全的預算制度已經(jīng)成為現代國家治理體系的主要特征。有效地推進(jìn)預算改革需要多方的共同努力，現實(shí)中你、我、他都責無(wú)旁貸。