國務(wù)院日前印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》，提出全面放開(kāi)建制鎮和小城市落戶(hù)限制，合理確定大城市落戶(hù)條件，嚴控特大城市人口規模，建立城鄉統一的戶(hù)口登記制度、居住證制度，健全人口信息管理制度。到2020年，努力實(shí)現1億左右農業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶(hù)。

　　規模宏大的戶(hù)籍制度改革，意味著(zhù)上世紀中葉以來(lái)延續至今的社會(huì )治理模式的豹變。這場(chǎng)變革的積極意義毋庸置疑：其一，在現實(shí)條件下，最大限度地承認了人的自由遷徙權利。落戶(hù)限制“能放開(kāi)的放開(kāi)”，是將正式遷徙權由政府主導轉為個(gè)人意志主導。實(shí)際上，在每年全國性流動(dòng)人口規模已達到2億人以上的今天，這一變革本身就是對現實(shí)的順應和正視。其二，為公共服務(wù)設定了新的覆蓋面。在戶(hù)口包含諸多公共服務(wù)享有權的情況下，提出1億人在城鎮落戶(hù)的目標，也即提出了公共服務(wù)的新邊界。當億級規模的人口轉為新市民之時(shí)，城鄉平權也將獲得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。其三，為新型城鎮提供可行路徑。新型城鎮化首先是人的城鎮化，這已是清晰的政策表述。實(shí)現人的城鎮化，必須盡可能打通城鄉之間為人而設的政策路障，戶(hù)籍制度改革所起的正是這樣的疏通作用，它既是弱化城鄉二元結構的先手，也是新型城鎮化的先手。一旦人的城鎮化規模性實(shí)現，就將新增數以?xún)|計的潛在消費人群，在未來(lái)帶來(lái)長(cháng)期的城鎮化紅利。

　　當然，更徹底的戶(hù)籍制度改革，是實(shí)現不管在大城市還是小城鎮，人都可以自由移居并享受平等權利。但是，大城市建設對于環(huán)境資源和公共服務(wù)資源已普遍處于透支狀態(tài)，因此，基于現有的供給能力實(shí)施戶(hù)改，更容易實(shí)現預期的利益前景。事實(shí)上，即使是現有的部分放開(kāi)，在推進(jìn)過(guò)程中也很可能會(huì )遭遇多方面的難局。

　　其中最大的難點(diǎn)是，現有公共服務(wù)是否有能力和意愿容納新增市民�？傮w來(lái)看，公共服務(wù)不足是從大城市到小城鎮都普遍存在的現象。新市民的涌入對于地方來(lái)說(shuō)，意味著(zhù)公共支出的增加。這種支出既表現在財政支出的增加上，也將表現在從交通、安全到就業(yè)等一系列社會(huì )和經(jīng)濟治理任務(wù)的加重上。出于短期政績(jì)考量，地方歡迎新市民的積極性就會(huì )大打折扣。事實(shí)上，不少地方對于土地的城鎮化的積極以及對人的城鎮化的淡漠，已經(jīng)顯示了這種擔心。

　　此外，還需要注意，出于平衡財政的考量，地方會(huì )以戶(hù)口換取新市民擁有的土地使用權，以換取新的財源。這在地方已有先例。但在這個(gè)過(guò)程中，是否會(huì )出現損害新市民利益的現象，如何防止這種現象并給予新市民權利救濟的平臺，也需要細化方案。

　　戶(hù)改是對新型戶(hù)籍制度的一次整體構建，也是對社會(huì )治理的一次整體構建。就此而言，創(chuàng )新社會(huì )治理需要與戶(hù)改同步進(jìn)行。而溝通二者的最高邏輯，是保證對人的權利的重視。有了這樣的指導方針，實(shí)現戶(hù)改的愿景就能獲得保證。