醞釀十年，跨越三屆人大，歷經(jīng)四審，有“經(jīng)濟憲法”之稱(chēng)的預算法8月31日在十二屆全國人大常委會(huì )第十次會(huì )議終獲表決通過(guò)。作為國家財政和政府動(dòng)作的基礎性法律，大修后的預算法在立法理念和關(guān)鍵條文上都有顯著(zhù)進(jìn)步。預算法的著(zhù)力點(diǎn)是財政，而財政的背后則是建立法治政府和現代財政制度的法律環(huán)境�？梢哉f(shuō)，新預算法既開(kāi)啟了財稅體制改革的大幕，也將國家治理現代化向前大大推進(jìn)了一步。
新預算法最重要的變化是立法理念上的變化�，F行預算法的立法目標，是“強化預算的分配和監督職能，健全國家對預算的管理”，強調的是政府對于預算的管理權。新預算法的立法目標，則表述為“規范政府收支行為，強化預算約束”，強調的是對政府收支行為的規范制衡。這一變化，凸現了預算法就是政府收支約束法的本來(lái)屬性。
這一點(diǎn)在細化全口徑預算、預算公開(kāi)制度等方面表現得尤為明顯。此前，預算法只對一般公共預算作了規定，其他政府收入實(shí)際上游離于預算管理之外，“小金庫”屢查不絕，數額巨大的土地出讓金封閉運行，彩票基金管理缺乏公信力等之所以成為長(cháng)期高亮的社會(huì )焦點(diǎn)，制度性原因即在于此�！叭趶健惫芾�，除一般公共預算外，將政府性基金預算、國有資本經(jīng)濟預算、社會(huì )保障預算也都包含進(jìn)來(lái)，大大限制了諸多預算外資金暗箱操作的空間。
三公消費是另一個(gè)社會(huì )長(cháng)期關(guān)注的焦點(diǎn)。此前，不少政府部門(mén)編制的三公經(jīng)費預算，有意無(wú)意只給出一個(gè)總數和科目，要么公眾看不懂，要么監督無(wú)門(mén)。新預算法對預算公開(kāi)制度作了進(jìn)一步的細化，今后政府支出應按經(jīng)濟分類(lèi)，其中基本支出編到“款”，項目支出編到“項”;而決算編制中，所有政府支出都按功能分類(lèi)編到最詳細的“款”。這為社會(huì )監督提供了基本依據。
新預算法還正式賦予了地方有限發(fā)債權。地方債務(wù)風(fēng)險是地方發(fā)展面臨的主要隱患，為解決這一問(wèn)題，此前已允許部分地方試行自主發(fā)債。但是，地方發(fā)債還需要防止任期內無(wú)限舉債、新官不理舊債等可能出現的問(wèn)題。新預算法在部分“開(kāi)閘”地方發(fā)債的同時(shí)，對舉債主體、規模和用途作了嚴格規定，同時(shí)明確對擅自調整預算的行為要進(jìn)行追責。這些條文，有利于理順中央和地方之間的財政權力關(guān)系，推動(dòng)地方財權事權的統一。
既針對現行財政制度的弊端，也注重政府行政的實(shí)際，同時(shí)呼應財稅改革的大局，是此次預算法大修的主要特征。但也要看到，建立現代財政制度和法治政府這一目標，不是一個(gè)預算法文本的進(jìn)步就可達成。舊的行為慣性、管理能力、落實(shí)情況等，都在決定著(zhù)接近目標的節奏。比如，在賦予人大實(shí)際的監督權后，各級人大能否有效擔負起相關(guān)職能，解讀專(zhuān)業(yè)性較強的預算?公眾對于政府收支的監督是否有快速有效的反饋機制?專(zhuān)項轉移支付是否仍可能成為公共財政“漏斗”等等，都還有待今后完善。
不過(guò)，預算法大修本身，已經(jīng)表明了以改革公共財政推進(jìn)國家治理現代化的決心和意志�？梢灶A見(jiàn)，邁開(kāi)了這一大步，第二步第三步也將接踵而來(lái)。
