經(jīng)過(guò)4次審議，十二屆全國人大常委會(huì )第十次會(huì )議8月31日下午表決通過(guò)了對預算法的八十二條修改。預算法終于完成了20年來(lái)的首次大修訂。

　　從第一次審議到最終獲得通過(guò)，預算法的修訂，可謂費盡周折、歷盡坎坷。期間，各方圍繞利益，展開(kāi)了激烈的博弈。金庫管理、地方債務(wù)、預算審查、預算公開(kāi)等條款，都是經(jīng)過(guò)反復的協(xié)商、激烈的爭論以后才形成共識的。即便如此，那些做出了利益讓步的部門(mén)或利益集團，總有難以排遣的失落感。但是，預算法作為經(jīng)濟領(lǐng)域和經(jīng)濟活動(dòng)中的憲法，如果不糾正這些錯位，根本就無(wú)法發(fā)揮應有的作用。

　　現在，預算法完成了大修訂，很多條款確也體現了新的規范和要求。那么，大修后的預算法，能否做到綱舉目張，使各方面的工作都達到新水平、踏上新臺階呢?困擾預算管理工作的剛性不強、執行力不夠、違反預算管理的行為不斷的問(wèn)題，是否能夠得到有效解決呢?預算法能否真正成為經(jīng)濟領(lǐng)域和經(jīng)濟活動(dòng)的憲法呢?這一切都還得等到明年開(kāi)始實(shí)施后才能獲得確切的答案。

　　要知道，對預算法來(lái)說(shuō)，彌補存在的漏洞和缺陷，固然是非得完成不可的一項任務(wù)，但是，從20年來(lái)預算法實(shí)施的實(shí)際情況來(lái)看，最根本的問(wèn)題，還不是法律本身存在多少漏洞或缺陷，而是執行不到位甚至錯位。除原預算法本身的漏洞和缺陷帶來(lái)的問(wèn)題之外，更多的還是執行不到位造成的，是人為因素的結果。

　　事實(shí)上，如果執行到位的話(huà)，即便按照修訂前的預算法，很多問(wèn)題也不應該存在。譬如預算編制，無(wú)論是哪個(gè)政府部門(mén)，都應當按照實(shí)際需要編制，要能夠對應到具體的事項，并在決算時(shí)做出準確評價(jià)。但現實(shí)是，實(shí)際執行結果，預算決算卻往往相差很大。又如預算追加，照理也該是先審核、再使用，可是在實(shí)際運作中有幾筆追加開(kāi)支是按照這樣的程序走的?幾乎所有的追加預算，都是政府先動(dòng)用了，再經(jīng)人大來(lái)審查走過(guò)場(chǎng)。再如預算審查，人大基本沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的決定權。所謂的審查，至多也只是一種形式而已。在歐美發(fā)達國家，議會(huì )對財政預算的審議，不僅時(shí)間長(cháng)，而且極其細致。財政的每一筆資金、每一筆開(kāi)支、每一個(gè)用途，議員們都要再三追問(wèn)用途和效果。但凡有一點(diǎn)模棱兩可的，就有可能無(wú)法通過(guò)。我國在審查財政預算時(shí)，卻僅有幾天時(shí)間，或僅依靠財政經(jīng)濟委員會(huì )的幾個(gè)人在扒扒數字、問(wèn)一問(wèn)用途就算通過(guò)了。人大真要有實(shí)質(zhì)性的審議，哪里會(huì )出現如此之多的不合理開(kāi)支，“三公”經(jīng)費等又怎么會(huì )始終壓不下來(lái)?

　　也正因為如此，此次大修訂后的預算法能否真正發(fā)揮效應，筆者認為還要看執行的效果如何，能不能真正做到綱舉目張，使預算法的每個(gè)條文、每項規定，都能在相應的預算環(huán)節發(fā)揮作用，都能對政府及其職能部門(mén)、預算單位、執行者的行為產(chǎn)生約束與監督作用，能真正做到將每一筆錢(qián)都用到刀刃上，都花在關(guān)鍵處，不會(huì )因為執行不到位而出現偏差。而要做到這一點(diǎn)，就必須抓好下面幾個(gè)重要環(huán)節的工作：

　　第一個(gè)環(huán)節，制約政府部門(mén)的權力和行為。新預算法將地方負債也列入預算控制范圍，是非常必要的，這也是近年來(lái)地方負債的教訓所致�？梢�(jiàn)，政府的行為是否規范，政府在編制、執行預算過(guò)程中，能不能受到法律的嚴格約束，將是最關(guān)鍵的因素。如果預算的編制和執行，仍然還是按照各政府部門(mén)權力的大小、權力的要求去做，那么，預算法的修訂就失去了意義。所謂的堵塞漏洞和彌補缺陷，也就成了一句空話(huà)。所以，要讓預算完全按照法律的規范編制和執行，規范政府行為已成了最為重要的環(huán)節之一。只有嚴格約束住政府的權力之手，預算的剛性才能得到體現，預算的約束力才能得到發(fā)揮。

　　第二個(gè)環(huán)節，規范管理機關(guān)和執法機關(guān)的行為。這主要包括財政、稅務(wù)、社會(huì )保障、醫療保障等與預算關(guān)系密切的部門(mén)。因為，長(cháng)期以來(lái)，這些部門(mén)的權力都被無(wú)限放大，以至于已擁有了太大的自由裁量權。所以，此次大修訂后的預算法要想不再像過(guò)去那樣變成擺設，就必須規范管理和執法部門(mén)的行為，使其服從于法律，而不能服從各部門(mén)自身的需要。

　　顯然，預算法的修訂，也是權力和利益的重新調整，是將權力趕進(jìn)籠子、將權利納入規范運行軌道的重要方面。特別是財政部門(mén)，更應成為嚴格執行預算法的帶頭部門(mén)，而萬(wàn)不能?chē)酪月扇�、寬以待己。如此，預算法執行的隨意性才會(huì )大大減少。

　　第三個(gè)環(huán)節，有效發(fā)揮人大的監督作用。依據發(fā)達國家的經(jīng)驗，這是最關(guān)鍵的方面。財政資金是公共資源，任何部門(mén)或個(gè)人無(wú)權隨意支配。而要達到這樣的目標，唯有人大監督跟進(jìn)，才能實(shí)現�，F在的問(wèn)題是，人大對預算的審查，基本都處于被動(dòng)狀態(tài)，而且，從預算編制到執行，再到追加預算和決算，人大走的都是政府確定的程序，而不是法律程序。如果是法律程序，就必須一筆一筆地將賬弄清楚，就不會(huì )隨意突破預算、隨意追加預算。所以，要強化人大的監督權，必須先立足于強化人大的監督職能，使人大能當仁不讓地拿起監督的武器，全方位監督與審查政府的財政預算。