建議最高人民法院在制定司法解釋時(shí)，將環(huán)境行政行為包含在可訴范圍內。
　　建議不把外國或是國際組織在華分支、派出機構納入環(huán)境公益訴訟的主體范疇。
　　制定司法解釋時(shí)，應當將環(huán)境損害的賠償問(wèn)題排除在環(huán)境公益訴訟的訴訟請求之外。
　　建議建立環(huán)境公益訴訟的抗訴制度，即讓檢察機關(guān)也參與到環(huán)境公益訴訟之中，發(fā)揮監督和制衡作用。

今年2月，一位石家莊市民因大氣污染起訴市環(huán)保局，在起訴受理上遭遇困難。圖為2月26日，行人在石家莊市廣安大街上等待通行。當日，河北省持續霧霾天氣，河北11個(gè)設區市空氣質(zhì)量指數(AQI)全部達到重度污染級別�！　�                   資料照片

　　2014年修訂的《環(huán)境保護法》被認為是史上最好的環(huán)保法，其中一個(gè)亮點(diǎn)是第58條授予社會(huì )組織以環(huán)境公益訴訟的權利。該條和《民事訴訟法》第55條之規定結合起來(lái)，成為環(huán)境公益訴訟的相互支持條款。由于該條的規定比較原則，立法界、司法界、環(huán)保界和學(xué)術(shù)界目前對其的理解和看法不盡相同�；�于此，最高人民法院正在進(jìn)行該條規定的司法解釋工作。
　　環(huán)境公益訴訟在我國是一個(gè)全新的實(shí)踐問(wèn)題，對該條實(shí)施后可能遇到的理論和現實(shí)問(wèn)題，我們需要進(jìn)行充分探討。這對環(huán)境公益訴訟制度能否有效實(shí)施，有著(zhù)關(guān)鍵作用。

　　新《環(huán)境保護法》第58條之規定是否包括環(huán)境行政公益訴訟

　　新《環(huán)境保護法》第58條規定，“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害公共利益的行為”，符合法定條件的社會(huì )組織可以向人民法院提起訴訟。而在實(shí)際工作之中，直接污染環(huán)境、破換生態(tài)、損害社會(huì )公共利益的行為，主要還是環(huán)境民事行為，其次才是環(huán)境行政行為。法條中規定的“行為”是否包括環(huán)境行政行為？
　　依據行政法基本理論，以行政行為所針對的相對人是否特定為標準，行政行為可分為具體行政行為和抽象行政行為。環(huán)境行政行為基于此標準，也可以分為具體環(huán)境行政行為和抽象環(huán)境行政行為。有人認為，該條并未對可起訴行為作出僅限于民事行為的規定，因此對諸如許可、處罰等環(huán)境具體行政行為，若引起污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害公共利益的法定后果，應當可以對其提起環(huán)境行政公益訴訟。但是，對諸如規劃、決策等抽象環(huán)境行政行為，能否提起環(huán)境行政公益訴訟，尚無(wú)法得出明確結論。
　　目前，環(huán)境保護部、最高人民法院、全國人大法工委、全國人大環(huán)資委的部分人士在研討中對環(huán)境公益訴訟是否包括環(huán)境抽象行政行為尚未形成統一意見(jiàn)。因此，在此次司法解釋的制定工作中，有必要針對此問(wèn)題予以明確。
　　由于該條并沒(méi)有明確排除環(huán)境行政公益訴訟，建議最高人民法院在制定司法解釋時(shí)，應當著(zhù)眼于寬松的解釋而非狹窄的解釋?zhuān)瑢⒕唧w環(huán)境行政行為包含在內。與此同時(shí)，基于立法和立法解釋具有發(fā)展性的特點(diǎn)，司法解釋還應當將抽象環(huán)境行政行為也納入受案范圍。這是因為，環(huán)境公權的特性使得環(huán)境抽象行政行為在某些情況下，對環(huán)境的破壞比具體的環(huán)境民事行為范圍更大、程度更深，造成的環(huán)境損失也更為嚴重，所以也就更需要接受環(huán)境私權對其的限制與監督。只有這樣，才能充分發(fā)揮環(huán)境私權對環(huán)境公權全方位的監督作用，也才能更符合立法本意。

　　在不修改《行政訴訟法》的前提下是否可以提起環(huán)境行政公益訴訟

　　在此次新《環(huán)境保護法》修訂之前，2012年修訂的《民事訴訟法》第55條規定，“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會(huì )公共利益的行為，法律規定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。一些學(xué)者根據時(shí)間上的先后順序和法律上的效力等級差異提出，新《環(huán)境保護法》的公益訴訟條款是依據《民事訴訟法》第55條所制定的，其實(shí)是落實(shí)《民事訴訟法》第55條規定的具體立法措施。但是，仔細分析，就會(huì )發(fā)現該觀(guān)點(diǎn)也會(huì )推導出這樣一個(gè)結果，即因當前我國《行政訴訟法》并沒(méi)有對環(huán)境公益訴訟制度做出相應規定，所以新《環(huán)境保護法》第58條規定的環(huán)境公益訴訟就不應當包括環(huán)境行政公益訴訟。一些學(xué)者還認為，對訴訟基本規定做出修改或者補充，應當通過(guò)修改訴訟基本法而不是由全國人大常委制定非基本法律予以解決。
　　新《環(huán)境保護法》是全國人大常委會(huì )制定的綜合型的環(huán)境保護基礎法，其對訴訟制度做出基本規定的主要原因在于，按照《立法法》，全國人大常委會(huì )通過(guò)的法律也可以修改或者制定訴訟和仲裁制度。
　　基于此，新《環(huán)境保護法》可以直接規定環(huán)境行政公益訴訟制度而無(wú)需《行政訴訟法》做出相應修改。當然，若《行政訴訟法》對行政公益訴訟做出相關(guān)規定，這將有利于我國法律體系的銜接與統一，且有利于新《環(huán)境保護法》有關(guān)環(huán)境公益訴訟規定的有效落實(shí)。

　　能否提起環(huán)境公益賠償訴訟

　　當前，《民事訴訟法》第55條和新《環(huán)境保護法》第58條都只規定了符合公益訴訟法定條件的原告享有提起環(huán)境公益訴訟的權利，但沒(méi)有明確原告是否可以要求請求金錢(qián)損害賠償的問(wèn)題。
　　在我國，當一項環(huán)境行為既損害環(huán)境公益又損害環(huán)境私益時(shí)，環(huán)境私益的受害者可以通過(guò)提起環(huán)境私益侵權救濟之訴，要求得到賠償或是補償。那么，環(huán)境公共利益受到損害的賠償問(wèn)題又如何解決？目前，我國的通常作法主要是通過(guò)以下兩種措施：一是環(huán)境公益訴訟原告請求法院判令被告對受損的環(huán)境停止侵害、予以修復；二是環(huán)境行政機關(guān)可以對污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害公共利益的行為予以行政處罰，并征收相關(guān)的費用。這些措施可以有效地實(shí)現讓污染環(huán)境、破壞生態(tài)的責任人付出代價(jià)的目的。
　　然而，若是環(huán)境公益訴訟的訴訟請求包括損害賠償的請求，那么必然涉及環(huán)境公共利益的損害賠償金給誰(shuí)的問(wèn)題，也必然會(huì )涉及環(huán)境公共利益損失的核算問(wèn)題。如果由誰(shuí)提起損害賠償就給誰(shuí)，明顯是不符合環(huán)境公益訴訟設立的初衷的。
　　因此，基于環(huán)境公益賠償訴訟問(wèn)題的復雜性以及損害賠償核算的差異性，建議最高人民法院在制定司法解釋時(shí)，應當將環(huán)境損害的賠償問(wèn)題排除在環(huán)境公益訴訟的訴訟請求之外。當然，若國家決定要建立統一的環(huán)境公益訴訟賠償制度，也可以規定環(huán)境公益訴訟的訴訟請求中包括損害賠償請求，前提條件是，賠償金應當劃入由國家設立和監管的環(huán)境保護公益基金，專(zhuān)項用于一定地區的生態(tài)修復和環(huán)境保護工作。

　　誰(shuí)可以提起和參與訴訟

　　環(huán)境公益訴訟的主體問(wèn)題有二：
　　一是外國社會(huì )組織能否在中國提起環(huán)境公益訴訟的問(wèn)題。我國《民事訴訟法》第55條和新《環(huán)境保護法》第58條都沒(méi)有對社會(huì )組織的國別性做出明確規定。但是，若是一些國外甚至國際NGO組織的分支、派出機構，符合我國新《環(huán)境保護法》第58條的法定條件，能否提起環(huán)境公益訴訟？基于環(huán)境問(wèn)題的復雜性以及外國或國際組織與我國社會(huì )組織的差異性，以及政治和社會(huì )權利的國籍屬性，建議不應當把外國或是國際組織在華分支、派出機構納入環(huán)境公益訴訟的主體范疇。
　　其二，多個(gè)社會(huì )組織(包括本地組織和外地組織)的聯(lián)合或協(xié)作問(wèn)題。在實(shí)際工作之中，往往存在某一環(huán)境公益訴訟是由同一或不同區域的社會(huì )組織，通過(guò)聯(lián)合或協(xié)作才得以為法院所受理的情況。因此，最高人民法院對于如何規范不同社會(huì )組織的聯(lián)合與協(xié)作問(wèn)題，也應在制定司法解釋的過(guò)程中予以重視，并解決。

　　針對同一環(huán)境行為不同主體提起相同請求和不同主體提起請求不同的問(wèn)題

　　對一個(gè)不僅造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞，還損害公共利益的行為，存在多個(gè)社會(huì )組織對該行為提起環(huán)境公益訴訟的可能。當發(fā)生不同的社會(huì )組織分別提出環(huán)境公益訴訟而且訴訟請求不完全一致時(shí)，若是一一加以審理肯定是不現實(shí)的，故有必要對多主體各自提起的環(huán)境公益訴訟案件進(jìn)行科學(xué)劃分，對其合并或分別審理。對于訴訟請求相同的公益訴訟可以要求多個(gè)提起訴訟的社會(huì )組織作為共同原告，對于訴訟請求既有相同之處也有不同之處的訴訟應當區別對待，即對訴訟請求中的相同之處予以合并審理，不同之處由各社會(huì )組織單獨提起訴訟。
　　此外，在美國環(huán)境公民訴訟的發(fā)展過(guò)程中，為解決公民訴訟毫無(wú)節制地影響環(huán)保部門(mén)正常執法的問(wèn)題，規定了60日前的事先告知義務(wù)(即60日提示期)，即在訴訟提起前，給予環(huán)境行政機關(guān)60日的期限來(lái)做出相應的回復或措施，若60日期限屆滿(mǎn)還沒(méi)有相應的回復或有效措施，法院將受理該訴訟。在我國，現行《民事訴訟法》第55條和新《環(huán)境保護法》第58條中都沒(méi)有對提示期做出相應的規定。
　　在實(shí)踐之中，一般存在訴前調解或者協(xié)商制度。該制度并沒(méi)有在環(huán)境公益訴訟制度中以法律方式確定下來(lái)�；�于此，建議最高人民法院制定司法解釋時(shí)，可考慮建立環(huán)境公益訴訟的訴前協(xié)商制度，讓社會(huì )組織和行政機關(guān)、污染企業(yè)坐在一起進(jìn)行調解、協(xié)商，從而實(shí)現節約訴訟資源的目的。

　　如何處理環(huán)境公益訴訟和環(huán)境私益訴訟、環(huán)境公益訴訟和國家環(huán)境利益訴訟關(guān)系

　　其一，要正確處理環(huán)境公益訴訟和環(huán)境私益訴訟的關(guān)系。
　　當前，我國環(huán)境公益訴訟一般不涉及環(huán)境私益訴訟。依據新《環(huán)境保護法》第58條的規定，當發(fā)生污染大氣、破壞景觀(guān)等行為損害社會(huì )公共利益而非損害國家環(huán)境權益、私人環(huán)境權益的行為時(shí)，可以由符合法定條件的機關(guān)和社會(huì )組織提起環(huán)境公益訴訟實(shí)現維權。若私人排他性的環(huán)境權益在環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件之中受到侵害，則可以根據《侵權責任法》和環(huán)境保護法律法規的相關(guān)規定提起環(huán)境民事或行政訴訟實(shí)現維權。且依據2014年6月23日最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于全面加強環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設提供有力司法保障的意見(jiàn)》第4部分第11條中的規定，同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為既損害公共利益也損害其他主體民事合法權益的，符合法定條件的機關(guān)和社會(huì )組織提起公益訴訟，不影響受害人另行提起民事訴訟。
　　但是，對同一環(huán)境違法行為而分別提起的環(huán)境公益和私益訴訟，實(shí)際上是同一為行為所引起的多個(gè)結果(即一因多果)。而我國在環(huán)境民事侵權訴訟中存在的問(wèn)題，卻沒(méi)有因上述法律法規及相關(guān)意見(jiàn)的出臺而有所改變，還有可能使得國家訴訟資源因過(guò)于側重環(huán)境公益訴訟和環(huán)境私益訴訟的區分而浪費。因此，建議在此次最高人民法院制定司法解釋時(shí)，要科學(xué)、合理地處理環(huán)境公益訴訟與環(huán)境私益訴訟的關(guān)系，不僅要考慮到兩者之間緊密的聯(lián)系性，也要考慮到兩者之間的差異。
　　其二，要科學(xué)處理環(huán)境公益訴訟和國家環(huán)境利益訴訟的問(wèn)題。
　　按照我國《憲法》的相關(guān)規定，我國的水資源諸如水流、湖泊、海洋等，其所有權主要是由國家或集體享有，同時(shí)有關(guān)單位、組織和個(gè)人也可以依法或者依合同享有部分權能。當這類(lèi)權益被侵犯時(shí)，一般是由國家、集體組織或部分權能的享有者提起國家環(huán)境利益訴訟或環(huán)境私益訴訟。但是，對于遭受污染、破壞的客體，如沒(méi)有確權的部分灘涂、荒山、荒地以及大氣環(huán)境等，既不屬于國家所有也不屬于集體所有，本人認為可以授權社會(huì )組織提起環(huán)境公益訴訟，從而實(shí)現保護此類(lèi)客體的目的。
　　當然，基于環(huán)境問(wèn)題的復雜性、不特定性，也不排除一個(gè)環(huán)境污染、生態(tài)破壞的行為，存在同時(shí)侵犯國家環(huán)境權益、社會(huì )環(huán)境權益以及私人環(huán)境權益的現實(shí)情況。因此，有必要科學(xué)處理環(huán)境公益訴訟和國家環(huán)境利益訴訟之間的關(guān)系，以期有效應對此種情況的發(fā)生。
　　目前，我國河流、礦藏、海洋及海洋灘涂等資源的權屬都已確權完畢，這就使得純粹屬于社會(huì )公共利益領(lǐng)域的資源或者環(huán)境因素越來(lái)越少，也使得只涉及社會(huì )公共利益的環(huán)境訴訟越來(lái)越少。這意味著(zhù)相關(guān)的訴訟大多數是國家利益訴訟。這就表明，國家海洋行政主管部門(mén)可以代表國家對污染或破壞生態(tài)給國家造成重大生態(tài)或財產(chǎn)損失的行為，提起國家環(huán)境損害賠償之訴，且該訴訟不屬于環(huán)境公益訴訟而應當屬于國家環(huán)境利益之訴。
　　但是，在實(shí)際發(fā)生的海洋環(huán)境污染事件之中，往往存在既損害國家所有的海洋生態(tài)權益，也損害社會(huì )公眾享有的公共利益，還損害在海域之中享有開(kāi)發(fā)利用權能的私人權益的情形。因此，對大面積污染海洋環(huán)境并造成重大損失的行為提起訴訟，必然會(huì )既涉及環(huán)境公益訴訟，也會(huì )涉及國家環(huán)境利益賠償之訴和環(huán)境私益侵權之訴。
　　基于此，最高人民法院在制定司法解釋時(shí)，應當明確社會(huì )利益與國家權益之間的關(guān)系，為科學(xué)處理環(huán)境公益訴訟和國家環(huán)境利益訴訟的關(guān)系提供法律基礎。

　　如何界定“不得通過(guò)訴訟牟取經(jīng)濟利益”

　　目前，我國環(huán)境社會(huì )組織的發(fā)展極不平衡，據不完全統計我國當前約有近2000家環(huán)保社會(huì )組織，其中符合新《環(huán)境保護法》提起訴訟條件的僅300來(lái)家。經(jīng)過(guò)調研發(fā)現，這300來(lái)家社會(huì )組織中，有技術(shù)和經(jīng)濟條件提起訴訟的大約不到一半，有意愿從事環(huán)境公益訴訟的更少。其主要原因在于我國環(huán)保社會(huì )組織沒(méi)有自身經(jīng)濟來(lái)源，大多靠社會(huì )捐助或國家幫助來(lái)維持，以致其工作難以全面、持續開(kāi)展。
　　因此，環(huán)保社會(huì )組織如何實(shí)現可持續發(fā)展是司法解釋?xiě)�當兼顧的�?wèn)題�；�于我國當前環(huán)保組織的生存現狀，如果社會(huì )組織不接受社會(huì )捐助或社會(huì )幫助是難以生存下去的。新《環(huán)境保護法》第58條第三款規定“提起訴訟的社會(huì )組織不得通過(guò)訴訟牟取經(jīng)濟利益”，太不明確，如社會(huì )組織的經(jīng)濟收益一旦與訴訟掛鉤，就可能違反該項法律，從而使得社會(huì )組織對提起公益訴訟產(chǎn)生畏懼心理。因此，有必要對何為“通過(guò)訴訟牟取經(jīng)濟利益”予以界定。
　　如果提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì )組織，要求被告把損害環(huán)境公共利益的賠償金直接支付給社會(huì )組織，這顯然是符合法條規定的牟取經(jīng)濟利益的行為。但是，那些通過(guò)獲取社會(huì )資金開(kāi)展運營(yíng)，且不通過(guò)訴訟直接獲取經(jīng)濟利益的社會(huì )組織，能否提起環(huán)境公益訴訟？本人認為是可以的。建議最高人民法院制定司法解釋時(shí)，應當對“不得通過(guò)訴訟牟取經(jīng)濟利益”予以明確界定，即不得通過(guò)訴訟向被告或者其他訴訟當事人要求得到賠償或其他經(jīng)濟利益。

　　訴訟是否符合公序良俗、檢察機關(guān)能否抗訴的問(wèn)題

　　在環(huán)境公益訴訟中，其對象是污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì )公共利益的行為，面積大、涉及方面多，而且原告提起訴訟的目的、動(dòng)機往往不盡相同，不排除部分社會(huì )組織提起訴訟是出于公益目的，但也不能排除有部分組織是出于其他目的。因此，最高人民法院制定司法解釋時(shí)，應當立足當前我國訴訟程序法規定的基礎，細化環(huán)境公益訴訟的條件和程序，使其符合公序良俗的要求，維護國家、集體、社會(huì )和個(gè)人的利益。
　　此外，在實(shí)際訴訟過(guò)程之中往往存在原被告之間相互妥協(xié)的情況，以至于可能損害社會(huì )和個(gè)人利益的問(wèn)題。對于這種情況，建議建立環(huán)境公益訴訟的抗訴制度，即讓檢察機關(guān)也參與到環(huán)境公益訴訟之中，作為環(huán)境公益訴訟力量架構中的重要一極，發(fā)揮監督和制衡作用。這樣既有利于充分發(fā)揮環(huán)境公益訴訟的監督作用，也有利于環(huán)境公益訴訟在法制的軌道上有效運行。

　　[相關(guān)鏈接]

　　《民事訴訟法》
　　第五十五條　對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會(huì )公共利益的行為，法律規定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。
　　《環(huán)境保護法》
　　第五十八條　對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì )公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì )組織可以向人民法院提起訴訟：
　　(一)依法在設區的市級以上人民政府民政部門(mén)登記；
　　(二)專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護公益活動(dòng)連續五年以上且無(wú)違法記錄。
　　符合前款規定的社會(huì )組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。
　　提起訴訟的社會(huì )組織不得通過(guò)訴訟牟取經(jīng)濟利益。