繼8月全國人大通過(guò)《新預算法》及頒布《財稅改革總體方案》后，因應地方債務(wù)風(fēng)險的“地方債務(wù)管理新規”也隨之出臺。新規的一個(gè)“亮點(diǎn)”，是中央政府對地方政府明確“不兜底”。與此同時(shí)，在新一輪財政管理體制改革的方案中，對地方債的管理，思路仍然還是采用建立在國家信用基礎上的財政工具。以此觀(guān)之，中央政府對地方政府“不救助”仍是一大難題。從現行財政體制框架下看，導致我國政府性債務(wù)擴張的制度根源并沒(méi)有根本消除，如何打破地方政府“剛性?xún)陡丁笔顷P(guān)鍵。
當前，我國已經(jīng)形成
“以中央政府為核心，以地方政府為主體”的隱性擔保體系。政府對企業(yè)的支持從過(guò)去的直接支持轉為擔�；螂[性承諾，這些擔�；虺兄Z并未被納入政府預算收支，但卻是一種隱性的預算外開(kāi)支或責任。近年來(lái)，地方政府又通過(guò)城投公司、影子銀行以及其他渠道，擔保各種貸款與債務(wù)，形成了大量的隱性債務(wù)和赤字，這些隱性債務(wù)都沒(méi)有納入財政預算管理體系，游離在政策監控的范圍之外。
由于財稅體制改革相對比較滯后，地方政府年度預算形式上平衡，不列赤字，實(shí)際上大量的政府性債務(wù)在體外循環(huán)�！额A算法》很大程度上被架空，甚至形同虛設。將目前公開(kāi)資料所獲得的平臺債務(wù)與地方債務(wù)的平臺債務(wù)比較，我們發(fā)現負有償還責任的地方債務(wù)中主要分項均少于平臺債務(wù)，表明平臺債務(wù)大部分并未納入地方直接債務(wù)，即使考慮或有負債后，大部分的平臺債務(wù)仍游離于地方債之外。
事實(shí)上，從顯性債務(wù)視角考察我國政府債務(wù)率，整體上仍處于安全可控水平。按寬口徑測算，我國政府性債務(wù)規模龐大且隱性化特征十分明顯。數據顯示，近10年來(lái)我國政府隱性債務(wù)與顯性債務(wù)保持基本同步增長(cháng)。截至2012年6月末，在82.7萬(wàn)億元的政府性債務(wù)中，顯性債務(wù)余額占10.2%，隱性債務(wù)占89.8%，顯性債務(wù)與隱性債務(wù)余額之比約為1:9，地方政府隱性負債正成為中國面臨最大的中長(cháng)期風(fēng)險之一。
清華大學(xué)公共經(jīng)濟、金融與治理研究中心日前發(fā)布的《2014年中國市級政府財政透明度研究報告》以及“2014年289個(gè)城市財政透明度排行榜”顯示，迄今只有14個(gè)城市公布了政府性債務(wù)的相關(guān)數據，僅占城市總數的4.82%，而且絕大部分政府性債務(wù)由市區縣政府的投融資平臺公司承擔，許多市政府負債水平較高，在主觀(guān)上難以披露。
由于利益沖突和體制原因，隱性債務(wù)使用存在透明度低、專(zhuān)業(yè)性差和行政干預的問(wèn)題，監管上存在口徑不一、統計信息缺乏和管理分散等問(wèn)題，無(wú)法對政府性債務(wù)作常規的統計、監測、評估和控制，難以全面掌握政府性債務(wù)真實(shí)情況。同時(shí)，我國目前還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的機構和標準來(lái)統計地方債務(wù)。各地融資平臺越來(lái)越多樣化、隱蔽化，很多資金的來(lái)源和數量無(wú)從知道。這部分藏在黑箱里的隱性債務(wù)是個(gè)未知數。
地方政府隱性債務(wù)包括三大類(lèi)：一是地方國有企業(yè)虧損缺口。近年來(lái)國有資產(chǎn)管理體制改革使政府和國有企業(yè)之間的關(guān)系有了轉變，國有企業(yè)以全部法人財產(chǎn)對外承擔責任成為獨立的法人實(shí)體。但國企改革中仍存在政企不分、政資不分問(wèn)題，地方政府干預企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)有增強的趨勢，國有企業(yè)整體效益和財務(wù)狀況直接影響政府性債務(wù)的形成。二是地方政府的政策性債務(wù)。如地方政府拖欠工程款項的債務(wù)、欠付墊資款未有掛賬的債務(wù)、集資形成的債務(wù)、回購(BT)融資債務(wù)、信托融資債務(wù)。三是地方政府在社會(huì )保障資金和住房公積金等方面存在的欠賬，地方金融機構的不良資產(chǎn)及其處置形成的債務(wù)等，這使得相信“地方政府最終會(huì )支持融資平臺”，以及“中央政府最終會(huì )支持地方政
府”成為保證平臺債務(wù)鏈條不斷裂的最重要前提，“剛性?xún)陡丁爆F象因此成了地方債務(wù)治理過(guò)程中的痼疾。
因此，守住監管底線(xiàn)，通過(guò)市場(chǎng)化途徑引導風(fēng)險釋放，打破地方政府“剛性?xún)陡丁本统蔀楸厝�。雖然在體制上，中央政府對地方政府負有責任，但在經(jīng)濟層面上，中央和地方政府之間處于由中央主導的經(jīng)濟分權的進(jìn)程中，地方政府目前已有了較充分的經(jīng)濟發(fā)展自主權，已有了一定的獨立事權，中央政府對地方政府債務(wù)不承擔全部責任,已有了體制上的合理性。
中央政府要對地方債務(wù)違約“不救助”、“不兜底”，最核心的是要從體制上切斷信用擔保鏈條，徹底改變以往暗箱操作為特征的債務(wù)解決方式。而對地方政府進(jìn)行信用評級的前提，正是切斷中央對地方政府的救助，使地方政府擁有獨立的償債能力和信用基礎。此外，較為成熟的債務(wù)監管體制,
都有對債務(wù)的透明度要求。如美國、澳大利亞等國都建立了較為完整的地方政府債務(wù)報告制度，地方政府必須將債務(wù)規模, 舉借數,
償還數、利息等信息完整的披露給公眾。因此，下一步我們還需通過(guò)完善政府隱性債務(wù)的會(huì )計核算、統計報表和審計監督，建立政府性債務(wù)規�？刂萍帮L(fēng)險預警機制，定期監測評估，動(dòng)態(tài)掌控政府性債務(wù)擴張節奏和風(fēng)險敞口，公開(kāi)政府性債務(wù)信息，進(jìn)而消除地方政府“剛性?xún)陡丁钡闹贫刃愿础?/P>
