●現代國家層級、功能繁雜，權力的運行分解授權給諸多的部門(mén)和人員，保障國家及其經(jīng)濟社會(huì )的有效運行必須有章可循，有法可依，有法必依。但當前有關(guān)法律的缺失以及其他約束公權力運行的法律的疏漏，執法過(guò)程粗放不規范，不僅造成了大量的執法爭議，也影響了人民群眾對法治的信心，要實(shí)現國家治理體系和治理能力的現代化必須補足依法治國的這項短板。
　　●對“黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國三者的有機統一”不能庸俗化地理解為在個(gè)案當中原本應當獨立司法的司法機關(guān)要服從當地黨組織的指示、要屈從于當時(shí)當地的某種“民意”，而是要在每一個(gè)個(gè)案當中嚴格遵循法律的規定，堅持司法的獨立和公正。
　　●在特殊的歷史條件背景下，突破陳舊的法律框架的確能使改革突飛猛進(jìn)，但在當下法律體系初步建立的情況下完全忽視法治環(huán)境，不僅不能帶來(lái)改革的迅速推進(jìn)反而會(huì )造成公平的缺失以及各種掛羊頭賣(mài)狗肉的侵害群眾權利的假改革泛濫。

　　今年10月在北京召開(kāi)中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì )第四次全體會(huì )議以研究全面推進(jìn)依法治國為主題。這是新中國成立以來(lái)黨的歷次中央全會(huì )當中，第一次將法治作為全會(huì )主題。這個(gè)消息不僅引起學(xué)界的熱切回應，也使全社會(huì )都感受到黨中央全面推進(jìn)依法治國的重大決心。黨的十八屆三中全會(huì )提出了國家治理體系和治理能力現代化的目標，法治是實(shí)現國家治理體系和治理能力現代化的目標的基礎條件，十八屆四中全會(huì )以全面推進(jìn)依法治國為核心議題，順天應民、正當其時(shí)。

　　從人治走向法治是巨大的歷史進(jìn)步

　　依法治國，是對我國歷史經(jīng)驗進(jìn)行深刻總結和反思的結果。我國是有著(zhù)數千年漫長(cháng)封建歷史傳統的國家，堅定走依法治國的道路，從人治走向法治，這是巨大的歷史進(jìn)步。早在1978年的十一屆三中全會(huì )上，鄧小平同志就強調指出：“為了保證人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導人的改變而改變，不因領(lǐng)導人的看法和注意力的改變而改變�！钡�在改革開(kāi)放初期，關(guān)于人治還是法治仍然經(jīng)歷過(guò)一些爭論和辯駁，隨著(zhù)改革的推進(jìn)和法治理論的逐漸厘清，依法治國逐漸成為全國人民和領(lǐng)導層的共識。十四大確立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟以來(lái)，依法治國更是逐漸發(fā)展成為黨的重要治國方略。
　　1997年召開(kāi)的黨的十五大第一次把依法治國、建設社會(huì )主義法治國家，作為黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方略鄭重地提了出來(lái)。十五大報告把過(guò)去“建設社會(huì )主義法制國家”的提法改變?yōu)椤敖ㄔO社會(huì )主義法治國家”，極其鮮明地突出了法治的理念。
　　1999年3月，全國人民代表大會(huì )對憲法進(jìn)行了修改，明確規定：“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設社會(huì )主義法治國家�！�
　　2002年，黨的十六大提出了“推進(jìn)政治體制改革，發(fā)展民主，健全法制，依法治國，建設社會(huì )主義法治國家，保證人民行使當家作主的權力”的目標。
　　2004年，第十屆全國人民代表大會(huì )第二次會(huì )議通過(guò)憲法修正案，把“國家尊重和保障人權”新增為憲法的重要條款之一，實(shí)現“人權入憲”。
　　2012年黨的十八大強調，依法治國是黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式，要更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會(huì )管理中的作用，全面推進(jìn)依法治國，加快建設社會(huì )主義法治國家。
　　2012年12月，習近平總書(shū)記在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會(huì )上指出，“全面貫徹實(shí)施憲法，是建設社會(huì )主義法治國家的首要任務(wù)和基礎性工作”；“憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權威也在于實(shí)施�！�
　　2013年，黨的十八屆三中全會(huì )將依法治國作為深化政治體制改革的三個(gè)需要有機結合的重要因素之一，明確提出：“加快推進(jìn)社會(huì )主義民主政治制度化、規范化、程序化，建設社會(huì )主義法治國家，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主�！笔�八屆三中全會(huì )《決定》以單獨的一個(gè)篇章詳細闡述推進(jìn)法治中國建設，首次提出：“建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會(huì )一體建設�！比�中全會(huì )《決定》以極大的篇幅詳細論述了落實(shí)依法治國所必須的維護憲法法律權威、深化行政體制改革、確保依法獨立公正行使審判權、檢察權、健全司法權力運行機制等等。
　　2014年2月，中央全面深化改革領(lǐng)導小組第二次會(huì )議通過(guò)了《關(guān)于深化司法體制和社會(huì )體制改革的意見(jiàn)及貫徹實(shí)施分工方案》。習近平總書(shū)記在這次會(huì )議中特別強調，凡屬重大改革都要于法有據。這次會(huì )議還要求加快建設公正高效權威的社會(huì )主義司法制度，加快形成科學(xué)有效的社會(huì )治理體制，促進(jìn)社會(huì )公平正義。2014年6月，中央全面深化改革領(lǐng)導小組第三次會(huì )議審議通過(guò)了《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問(wèn)題的框架意見(jiàn)》、《上海市司法改革試點(diǎn)工作方案》和《關(guān)于設立知識產(chǎn)權法院的方案》。這次會(huì )議的內容意味著(zhù)司法體制改革啟動(dòng)了完善司法人員分類(lèi)管理、完善司法責任制、健全司法人員職業(yè)保障、推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財物統一管理、設立知識產(chǎn)權法院等一系列司法改革，為鞏固社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的法治基礎提供了契機。
　　回顧十四大以來(lái)的法治脈絡(luò )，90年代后期至2003年是我國推進(jìn)依法治國的第一個(gè)高峰，突出表現在法治理念的深入人心和“依法治國”作為重要治國方略在黨的重要文件中的體現以及《憲法》與時(shí)俱進(jìn)的修改。此后，法治建設進(jìn)入了較平緩的發(fā)展階段，新的《公司法》、《物權法》等與社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟息息相關(guān)的基本法律相繼出臺，初步構建了完整的社會(huì )主義法律體系，但在法治實(shí)踐當中，各種權大于法、侵害公民權利的狀況時(shí)有發(fā)生，人們稱(chēng)之“嚴苛立法、普遍違法、選擇執法”，權力扭曲法治造成許多老百姓“信訪(fǎng)不信法、信權不信法”，全社會(huì )法治信心受到?jīng)_擊。這種狀況也凸顯了國家治理能力、治理體系與社會(huì )經(jīng)濟持續發(fā)展脫節的矛盾。
　　十八大產(chǎn)生的黨中央新的領(lǐng)導集體總結了過(guò)去幾十年來(lái)國家治理方面的經(jīng)驗教訓，尤其是近十年來(lái)的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展狀況，再次將“依法治國”作為治國理政的重要方略，并明確提出要實(shí)現國家治理體系和治理能力的現代化，這是中國在法治道路上的新的里程碑。

　　依法治國是實(shí)現國家治理現代化的必由之路

　　國家治理體系和治理能力的現代化，從內容上看是包括國家各種行政制度、決策制度、司法制度、預算制度、監督制度等領(lǐng)域的現代化；從目標上看是要為市場(chǎng)經(jīng)濟、和諧社會(huì )、民主政治、優(yōu)秀文化以及良好生態(tài)提供有效的制度支撐；而從其運行的規律來(lái)看，國家治理體系和治理能力的現代化的本質(zhì)就是通過(guò)嚴格的法治防止公權力的越位、缺位和錯位，并以法治保障公民的權利對公共事務(wù)的有序參與，有效表達，在對公共事務(wù)的處理進(jìn)行合法性程序監督的基礎上，再附加輿論監督的城墻，既防止公權力的濫權和懶政，也防止私權利的濫用和民粹的煽動(dòng)，進(jìn)而實(shí)現經(jīng)濟社會(huì )環(huán)境的和諧發(fā)展。
　　與現代化的國家治理體系和治理能力相比，我國長(cháng)期封建歷史中形成的統治管理模式的特征是管理主體的孤立、管理維度的單一、價(jià)值追求的分裂和最終結果的分野。傳統的統治管理模式的管理主體僅僅是公權持有者，這種權力的來(lái)源還往往不是來(lái)自于民眾的選擇，更多地是來(lái)自于武力的強權或世襲的血統，所以是“孤王”、“寡人”以及他們的“愛(ài)卿”或“奴才”構成的對立于被統治對象的統治集團；在管理維度上，則是“民可使由之”、“君要臣死、臣不得不死”這樣單向的命令和施壓；在價(jià)值追求強調統治的穩定和秩序而非民眾的福利；它的最終結果是管理者與被管理者之間張力的不斷擴大最后分崩離析導致社會(huì )的混亂，在這個(gè)過(guò)程中，不斷地出現大面積權力尋租帶來(lái)的灰色雙向互動(dòng)并導致潛規則盛行。
　　推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現代化，首先需要管理者和被管理者在價(jià)值觀(guān)和利益上的高度統一，也就是說(shuō)國家治理體系和治理能力的現代化的基礎是有真正代表人民利益的政黨和人民選擇的政府，這就意味著(zhù)《憲法》的落實(shí)至關(guān)重要。我國《憲法》開(kāi)宗明義“一切權力屬于人民”，因此落實(shí)《憲法》是國家治理體系和治理能力的現代化的基礎，而落實(shí)和實(shí)施《憲法》同時(shí)也是依法治國的重要內容。
　　其次，現代國家層級、功能繁雜，權力的運行分解授權給諸多的部門(mén)和人員，保障國家及其經(jīng)濟社會(huì )的有效運行必須有章可循，有法可依，有法必依，但當前有關(guān)法律的缺失以及其他約束公權力運行的法律的疏漏，執法過(guò)程粗放不規范，不僅造成了大量的執法爭議，也影響了人民群眾對法治的信心，要實(shí)現國家治理體系和治理能力的現代化必須補足依法治國的這項短板。
　　再次，必須依法保障人民群眾的言論表達權利、保障媒體的輿論監督權利，這實(shí)際上是落實(shí)《憲法》權利的內容。之所以單獨著(zhù)重提及，是因為言論自由和輿論監督是實(shí)現管理者與被管理者之間由傳統的單向施壓走向雙向互動(dòng)的一個(gè)重要轉變通道，晚清及軍閥混戰時(shí)期老百姓“莫談國是”，而現代國家治理體系當中新聞媒體卻是“無(wú)冕之王”，當前我國的言論環(huán)境、輿論環(huán)境還缺乏法治的保障，要實(shí)現國家治理體系和治理能力的現代化必須盡快推動(dòng)《新聞監督法》這樣法律的制定和實(shí)施。
　　最后，獨立、公正的司法是實(shí)現權力與權利平衡的關(guān)鍵，也是國家治理體系和治理能力能夠實(shí)現現代化的保障。法律區別于道德的最大特征在于法律具有明確的評判和懲戒機制，權力脫離規章制度的約束如果得不到懲戒，遭受侵害的權利得不到救濟，那么這種國家治理與傳統高壓統治就沒(méi)有區別，現代國家治理體系中獨立、公正的司法就是懸掛在公權力頭頂的達摩克利斯之劍，保障公權力的公正運行。同時(shí)，獨立、公正的司法還可以避免在權力依法合規合理運行的情況下，權利主體以弱勢為由的無(wú)事生非，防止民粹的產(chǎn)生。

　　實(shí)現國家治理現代化需要解決依法治國從理論層面到實(shí)踐適用的多個(gè)瓶頸

　　從十五大報告正式提出將“依法治國”作為治國基本方略到至今，十幾年來(lái)，黨的各項文件對“依法治國”的重視程度只高不低，但我國的法治建設狀況仍不夠理想，乃至十八屆四中全會(huì )要專(zhuān)門(mén)以全面推進(jìn)依法治國來(lái)作為中心議題。出現這種狀況的原因是法治進(jìn)程當中從理論層面到實(shí)踐適用都存在阻礙進(jìn)步的瓶頸尚待突破。

　　第一，黨的領(lǐng)導與法治限權的關(guān)系

　　法治的核心在于限權。作為社會(huì )主義國家，我國《憲法》明確規定中國共產(chǎn)黨是掌握和行使絕大部分公權力的執政黨。因此，在全面推進(jìn)依法治國的進(jìn)程當中，限制公權力的過(guò)程，實(shí)質(zhì)上也是規范和約束黨和政府的權力的過(guò)程，全面推進(jìn)依法治國的進(jìn)程在很大程度上也是要全面規范和約束各級黨組織和各級政府的權力范圍和權力行使方式的過(guò)程。全面推進(jìn)依法治國的一個(gè)重要的方面是通過(guò)規范和約束各級黨組織、各級政府的權力范圍和行使方式，避免行使權力的特定組織和個(gè)人以黨的名義濫權，改善黨的領(lǐng)導，并最終加強了黨的領(lǐng)導，進(jìn)而克服國家治理體系和治理能力里的現代化過(guò)程中的弊病。由于這個(gè)話(huà)題的敏感性，長(cháng)期以來(lái)，大部分人談法治的時(shí)候不提對執政黨履行執政權力的規范和約束，但如果不從邏輯上而僅從表面上去理解和執行加強黨的領(lǐng)導，就出現小平同志批評過(guò)的狀況：“加強黨的領(lǐng)導，變成了黨去包辦一切、干預一切”，結果與依法治國背道而馳。以法治的方式規范和約束黨的權力不是削弱黨的領(lǐng)導，而是改善黨的領(lǐng)導，最終目的正是加強黨的領(lǐng)導。
　　黨的領(lǐng)導與以限權為核心依法治國二者之間的關(guān)系是相互促進(jìn)，而不是矛盾的。中國共產(chǎn)黨作為執政黨，就是領(lǐng)導和支持人民當家作主。黨是依法治國的倡導者，黨同人民一起制定法律，黨又必須自覺(jué)地在憲法和法律規定的范圍內活動(dòng)，真正做到黨領(lǐng)導立法、保證執法、帶頭守法，那種認為黨的權力不受任何制約，“把領(lǐng)導人說(shuō)的話(huà)當作法，不贊成領(lǐng)導人說(shuō)的話(huà)就叫‘違法’，領(lǐng)導人的話(huà)改變了，‘法’也就跟著(zhù)改變”的作法是錯誤的。因此，法治的概念，是民主和法制相結合，是同人治相對立的。

　　第二，黨的領(lǐng)導與獨立司法的關(guān)系

　　長(cháng)期以來(lái)，雖然《憲法》明確規定了法院和檢察院獨立行使審判權和檢察權，但是獨立司法總讓一些人聞之色變，似乎司法一獨立，黨的領(lǐng)導就會(huì )被削弱，于是不斷地出現要求司法“服務(wù)大局”、要求律師“講政治”等令人側目的言論。實(shí)際上，無(wú)論是從理論還是從事實(shí)出發(fā)，獨立司法都有利于加強和改善黨的領(lǐng)導，不獨立才會(huì )削弱黨的領(lǐng)導。獨立司法在制度層面上的意思眾所周知，它的核心目的是保障法官、檢察官等司法人員能夠僅遵從法律的規定而不被權力等因素扭曲，確保司法本身的公正并使人們確立司法公正的信心。司法機關(guān)據以作出裁決的基礎是立法機關(guān)制定的法律。我國的立法過(guò)程就是黨領(lǐng)導人民把人民的意志和要求變成黨的政策并通過(guò)人大立法程序上升為法律的過(guò)程，法律是經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗和法定程序上升為國家意志的主張。因此，法官、檢察官、律師嚴格遵照法律行使權力或權利，就是從根本上堅持黨的領(lǐng)導，法治才是最大的大局，獨立司法加強了而非削弱黨的領(lǐng)導。從近些年的事實(shí)來(lái)看，要求司法服從于某個(gè)領(lǐng)導認為的大局、服從于某個(gè)地區黨委政府的特殊要求，其結果是制造了冤假錯案，嚴重地破壞了法治。中央全面深化改革領(lǐng)導小組第二次會(huì )議對司法改革作了全面部署，其中很重要的一個(gè)方面是加強地方各級法院的獨立性，這是完全正確的，是邁向國家治理體系和治理能力現代化的重要一步。
　　習近平總書(shū)記提出的“黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國三者的有機統一”，是國家治理現代化需要實(shí)現的目標，也是社會(huì )主義法治整體健康運行的結果。對“黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國三者的有機統一”不能庸俗化地理解為在個(gè)案當中原本應當獨立司法的司法機關(guān)要服從當地黨組織的指示、要屈從于當時(shí)當地的某種“民意”，而是要在每一個(gè)個(gè)案當中嚴格遵循法律的規定，堅持司法的獨立和公正。惟其如此，才能實(shí)現習近平總書(shū)記提出的“讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”的要求，才能真正實(shí)現黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國三者的有機統一。

　　第三，司法公正與輿論監督的關(guān)系

　　互聯(lián)網(wǎng)的興起使輿論環(huán)境發(fā)生翻天覆地的變化，司法公正尤其是個(gè)案的公正因其矛盾的集中和激烈以及中間可能夾雜著(zhù)的腐敗因素自然成為網(wǎng)絡(luò )輿論關(guān)注的熱點(diǎn)。一些律師群體通過(guò)微博、微信等自媒體將他們認為是枉法裁判的案件以及公檢法機關(guān)侵害當事人權益的行為訴諸于網(wǎng)絡(luò )輿論�？陀^(guān)來(lái)看，這種做法一定程度上遏制了權力對司法的扭曲，但在個(gè)別案件中，輿論也會(huì )對司法的客觀(guān)公正造成一些負面影響。因此，如何保障輿論監督在促進(jìn)司法公正的過(guò)程中發(fā)揮積極的作用是全面推進(jìn)依法治國的重要內容，是防止獨立司法產(chǎn)生負面作用的重要手段，也是實(shí)現國家治理體系和治理能力現代化的應有之義。
　　捋順司法公正與輿論監督的關(guān)系必須在明確法律界限的基礎上解放思想，司法機關(guān)應當接受輿論的監督，獨立的司法也需要輿論的監督，國家甚至還應當制定法律來(lái)保障輿論監督的權利。與此同時(shí)，司法機關(guān)尤其是法院又要保持自身的專(zhuān)業(yè)性和獨立性，在堅持獨立司法、司法中立的基礎上不隨意為輿論所左右。此外還必須認識到，那些發(fā)起輿論監督的律師并非法治的敵人，相反，律師是全面推進(jìn)法治最重要的力量，是最希望實(shí)現法治的群體，由律師和律師群體發(fā)起的輿論質(zhì)疑和監督更具有專(zhuān)業(yè)性，更值得重視，當然，這并不意味著(zhù)所有輿論監督和質(zhì)疑中提出的意見(jiàn)都是正確的。

　　第四，體制改革與依法治國的關(guān)系

　　毫無(wú)疑問(wèn)，國家治理體系和治理能力現代化是體制改革的重大內容和目標，習近平總書(shū)記在中央全面深化改革領(lǐng)導小組第二次會(huì )議指出：“凡屬重大改革都要于法有據。在整個(gè)改革過(guò)程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式�！边^(guò)去在法治不完善、法律體系不完備的情況下，改革缺乏系統法律框架的約束，基本上是以經(jīng)濟效益最大化為導向，有的甚至直接突破了當時(shí)的法律和政策，比如小崗村村民用血手印約定共同承擔刑責。在特殊的歷史條件背景下，突破陳舊的法律框架的確能使改革突飛猛進(jìn)，但在當下法律體系初步建立的情況下完全忽視法治環(huán)境，不僅不能帶來(lái)改革的迅速推進(jìn)反而會(huì )造成公平的缺失以及各種掛羊頭賣(mài)狗肉的侵害群眾權利的假改革泛濫。
　　要落實(shí)習近平總書(shū)記所講的“在法治的框架內、用法治思維和法治方式有效推進(jìn)改革”的要求，處理好體制改革與依法治國的關(guān)系必須在兩個(gè)方面有所加強，一是要加強中央決策的效率，對必須要立法鋪墊的改革事項能夠迅速作出決策并推進(jìn)立法，避免遷延，當然立法本身要科學(xué)不能只求速度，十八屆三中全會(huì )成立的全面深化改革領(lǐng)導小組為此創(chuàng )造了有利的條件。二是要在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下充分發(fā)揮市場(chǎng)主體和司法機關(guān)的作用。部門(mén)立法主導的法律、法規構成的現有法律制度體系在哪些方面阻礙經(jīng)濟的發(fā)展、阻礙創(chuàng )新和進(jìn)步，市場(chǎng)主體了解得最及時(shí)、體會(huì )得最深刻、掌握得最全面。如果那些阻礙經(jīng)濟發(fā)展、阻礙創(chuàng )新進(jìn)步的各種行政法規、部門(mén)、地方規章以及紅頭文件都需要中央去清理，那顯然是不現實(shí)的。在部門(mén)利益的格局下，也不能寄希望于各地方和部門(mén)的自我清理，只有賦予廣大市場(chǎng)主體對行政法規等這些抽象行政行為完整的訴權，使市場(chǎng)主體可以通過(guò)司法途徑以訴訟的方式廢止各種制造玻璃門(mén)的抽象行政行為，才能使體制改革在法治的軌道上迅速推進(jìn)，使市場(chǎng)主體發(fā)揮出最大的活力，創(chuàng )造最大的紅利。