●如果要建立統一的登記制度，就必須要對現行的一系列法律進(jìn)行修改。而以制定行政法規的方式來(lái)修改現行法律，顯然是不可能實(shí)現的任務(wù)，只能通過(guò)制定法律的方式來(lái)修改現行法律。
●最佳的思路是起草制定一部不動(dòng)產(chǎn)登記法，通過(guò)新法優(yōu)于舊法的原則，直接對舊法的內容作出修改和完善。這一作法的立法成本相對較低，時(shí)間周期較短，社會(huì )效果較好。
●不動(dòng)產(chǎn)登記制度是整個(gè)物權制度的核心，關(guān)系到國家基本經(jīng)濟制度和國計民生的重大問(wèn)題，屬于基本民事法律制度的內容，根據立法法，應當由立法機關(guān)制定法律。
我國《物權法》第10條明確規定，要統一不動(dòng)產(chǎn)登記制度�！段餀喾ā分贫ㄖ两褚呀�(jīng)6年過(guò)去了，不動(dòng)產(chǎn)登記制度仍未能實(shí)現統一。
最近，國務(wù)院機構改革方案提出，要推動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)登記制度的改革。但究竟應當通過(guò)制定行政法規還是制定法律來(lái)規范不動(dòng)產(chǎn)登記，意見(jiàn)不一。從物權法的相關(guān)規定來(lái)看，對此并未明確。筆者認為，從中國現實(shí)情況出發(fā)，應當制定不動(dòng)產(chǎn)登記法律，而不宜制定法規。
修改現行法必須通過(guò)制定法律方式來(lái)進(jìn)行
在我國，不動(dòng)產(chǎn)的范圍十分寬泛，不僅包括了土地，還包括了地上建筑物、附屬物以及地下礦產(chǎn)資源、林地草原等。因此，不動(dòng)產(chǎn)登記制度的統一至少要包括土地、房屋、草原、林地登記制度的統一，但有關(guān)這些不動(dòng)產(chǎn)的登記，都已由相關(guān)主管部門(mén)依據現行法律負責。這些法律包括城市房地產(chǎn)管理法、草原法、擔保法、土地管理法等。
從這些法律可見(jiàn)，不動(dòng)產(chǎn)登記制度基本上是按照分散登記的立法模式構建的，即管理有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)的部門(mén)負責相關(guān)不動(dòng)產(chǎn)的登記事務(wù)。例如，《擔保法》第42條規定：“辦理抵押物登記的部門(mén)如下：(一)以無(wú)地上定著(zhù)物的土地使用權抵押的，為核發(fā)土地使用權證書(shū)的土地管理部門(mén)；(二)以城市房地產(chǎn)或者鄉(鎮)、村企業(yè)的廠(chǎng)房等建筑物抵押的，為縣級以上地方人民政府規定的部門(mén)；(三)以林木抵押的，為縣級以上林木主管部門(mén)；(四)以航空器、船舶、車(chē)輛抵押的，為運輸工具的登記部門(mén)；(五)以企業(yè)的設備和其他動(dòng)產(chǎn)抵押的，為財產(chǎn)所在地的工商行政管理部門(mén)�！�
顯然，從該條規定可以看出，其思路正是分散登記的思路。將登記作為行政機關(guān)所享有的行政管理的職權，而不是一種公示方法，這就造成了登記機構與行政機關(guān)的設置與職能合一的問(wèn)題。多個(gè)行政機關(guān)負責對不同的不動(dòng)產(chǎn)加以管理，由此形成了分散登記的現象，如土地由土地管理部門(mén)管理，建設用地使用權登記也在土地管理部門(mén)進(jìn)行；林木由林業(yè)管理部門(mén)管理，有關(guān)林木所有權的登記在林業(yè)管理部門(mén)進(jìn)行；房屋由城建部門(mén)管理，產(chǎn)權登記也在該部門(mén)進(jìn)行。這種分散登記的弊端是顯而易見(jiàn)的。
如果要建立統一的登記制度，就必須要對現行的一系列法律進(jìn)行修改。而以制定行政法規的方式來(lái)修改現行法律，顯然是不可能實(shí)現的任務(wù)，只能通過(guò)制定法律的方式來(lái)修改現行法律。
制定新法的立法成本較低
采取制定行政法規模式的思路是，首先對現行法律都進(jìn)行修改之后，再啟動(dòng)行政法規的制定。筆者認為，這種方式也存在明顯的不足之處。
一方面，由于需要修改的有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記的現行法律數量較多，而且對法律的修改屬于立法活動(dòng)，程序較為嚴格和復雜，如果等這些法律都一一修改完畢之后，才能啟動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)統一登記的行政法規立法活動(dòng)，則可能需要花費較長(cháng)時(shí)間。
另一方面，修改法律和制定新的行政法規之間，能否做到有效銜接，是一個(gè)復雜的問(wèn)題。如果在相關(guān)法律修改完畢之后行政法規仍未出臺，則將出現一個(gè)空檔期，導致登記的無(wú)法可依。這種局面對整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟秩序的維護和穩定是十分不利的。因為不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值重大，涉及的經(jīng)濟活動(dòng)較多，如果缺乏相關(guān)的法律規定，無(wú)法展開(kāi)登記活動(dòng)，將是難以想象的。
因此，筆者認為，最佳的思路是起草制定一部《不動(dòng)產(chǎn)登記法》，通過(guò)新法優(yōu)于舊法的原則，直接對舊法的內容作出修改和完善。這也是我國長(cháng)期以來(lái)一直實(shí)行的立法原則，這一作法的立法成本相對較低，時(shí)間周期較短，社會(huì )效果較好。
制定新法可與物權法進(jìn)行有效銜接
不動(dòng)產(chǎn)登記制度要統一，涉及到登記規則的統一問(wèn)題�！段餀喾ā返诙碌谝还澮呀�(jīng)就有關(guān)登記制度的基本規則作出了規定。
一方面，鑒于土地房屋已經(jīng)形成了各自不同的登記規則，要實(shí)行登記規則的統一，就必須協(xié)調好與物權法的關(guān)系，因為物權法的規則如能夠普遍適用于各種登記事務(wù)，則可以形成未來(lái)新法的總則；如果不能普遍適用，則應將具體情況納入到分則之中。因此，要整合物權法的相關(guān)規定。
另一方面，物權法的相關(guān)規定也需要作出必要的修改。例如，《物權法》第12條關(guān)于登記機構應當履行的職責的規定過(guò)于簡(jiǎn)略，要在不動(dòng)產(chǎn)登記法中進(jìn)行完善。這就必須通過(guò)立法才能實(shí)現，行政法規的效力層級顯然無(wú)法完成整合和修改物權法的任務(wù)。
制定新法可規范登記機關(guān)的義務(wù)和責任
登記機構因過(guò)錯造成登記錯誤應當承擔賠償責任。此種責任在性質(zhì)上是一種民事責任，而不是行政責任。因為登記在性質(zhì)上不是純粹的行政行為，登記不過(guò)是物權的公示方法，登記機關(guān)并沒(méi)有通過(guò)登記創(chuàng )設了物權。由于登記機關(guān)的登記行為將產(chǎn)生民法上的法律后果，因此，登記機關(guān)因登記錯誤給公民、法人造成損害的，應當承擔相應的民事賠償責任�！段餀喾ā返�21條規定登記錯誤的賠償責任，本身就表明了其屬于民事責任�？梢�(jiàn)，立法者是從民事責任的角度出發(fā)，確立相關(guān)規范的。
但民事責任就涉及到司法管轄，行政機關(guān)無(wú)權在行政法規中對司法管轄問(wèn)題作出規定，而必須由法律來(lái)完成這一任務(wù)。
行政法規的效力層次與不動(dòng)產(chǎn)登記的重要性不匹配
這是很重要的一點(diǎn)，因為不動(dòng)產(chǎn)登記制度是整個(gè)物權制度的核心，關(guān)系到國家基本經(jīng)濟制度和國計民生的重大問(wèn)題。其屬于基本民事法律制度的內容，根據立法法，應當由立法機關(guān)制定法律。從我國既往作法來(lái)看，有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記都是通過(guò)立法的方式來(lái)制定法律，行政法規和規章只是起到配套和輔助的作用。所以按照依法立法的要求，也應當繼續保持這一作法。
(作者為中國人民大學(xué)副校長(cháng)、法學(xué)院教授)
