化解地方債務(wù)困局必須釜底抽薪
2014-10-21    作者:木木    來(lái)源:證券時(shí)報
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  中國的地方政府性債務(wù)管理問(wèn)題,確實(shí)是個(gè)老大難問(wèn)題,不但多年難以形成一個(gè)規范、有序、有效、可預期的管控格局,而且隨著(zhù)時(shí)間的推移,問(wèn)題反有越來(lái)越嚴重的趨勢。在缺乏嚴格約束的情況下,地方政府性債務(wù)的規模也就很自然地快速膨脹起來(lái),并最終對國民經(jīng)濟的健康、持續發(fā)展和社會(huì )的穩定運行造成消極影響。

  國家審計署去年公布的數據是,2014年和2015年共計將有4.2萬(wàn)億元地方債到期;財政部的測算是,截至去年6月底,地方政府負有償還責任的債務(wù)約有12萬(wàn)億元,今年到期需償還的地方政府負有償還責任的債務(wù)占債務(wù)總余額的21.89%。但這些數據在有些學(xué)者看來(lái),還是略顯保守,有專(zhuān)家估算,各層級政府的債務(wù)總額超過(guò)25萬(wàn)億元。必須承認,即使按照較為保守的數據評判,地方政府性債券的規模以及似乎難以遏制的趨勢,已經(jīng)給經(jīng)濟運行和社會(huì )穩定造成了相當的風(fēng)險。

  不久前,國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》,希望從根本上解決這個(gè)老大難問(wèn)題的意圖是十分清楚的。從目前反饋看,《意見(jiàn)》似乎贏(yíng)得了各方較為正面的看法,甚至有學(xué)者認為,從“怎么借”、“怎么管”、“怎么還”等環(huán)節對地方政府性債務(wù)進(jìn)行明確規范,尤其明確中央政府的“不救助原則”,將為地方政府性債務(wù)這匹“瘋馬”套上籠頭。

  愿望或許是好的,但面對這個(gè)老大難問(wèn)題,顯然還不能過(guò)于樂(lè )觀(guān)。

  從既有經(jīng)驗看,無(wú)論多好、多有理、多么利國利民的政策,在具體執行的過(guò)程中,往往也會(huì )被“打折對待”。據媒體報道,從2004年1月國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于暫停新建高爾夫球場(chǎng)的通知》算起,10年間,僅國家層面的相關(guān)禁令即達10道之多,但仍難阻高爾夫球場(chǎng)建設的瘋狂勢頭,球場(chǎng)數量從2004年的178家增加到2013年的521家。一個(gè)小小的“高爾夫”尚且難以做到令行禁止,遑論規模更為龐大、利益糾纏更為復雜的“地方債”難題能迎刃而解呢?

  從經(jīng)驗論的角度審視地方債,很難不讓人對解決這一問(wèn)題的前景產(chǎn)生悲觀(guān)認知;而以理性的視角對地方債進(jìn)行一番剖析之后,或許我們仍沒(méi)有樂(lè )觀(guān)的理由。如果形成機制不能從根本上予以打破,地方政府性債務(wù)的“惡性繁殖”態(tài)勢可以肯定很難得到徹底改觀(guān)。

  地方政府性債務(wù)“惡性繁殖”的形成機制有兩個(gè)非常重要的支點(diǎn):其一,國家信用背書(shū),即國家為地方債或有的“垃圾”命運也承擔了無(wú)限責任。在這種狀態(tài)下,理性的、負責任的發(fā)債主體就一定會(huì )被淘汰出局;最終,不負責任爭相發(fā)債的局面就一定會(huì )出現。也是,傻瓜才“有便宜不占”呢。其二,在競爭充分且日益激烈的“諸侯經(jīng)濟”格局下,為了在競爭中或“保持領(lǐng)先”、或“實(shí)現彎道超車(chē)”,“發(fā)債”是最方便搭乘的“公共交通工具”;即使因為短視、瀆職、尋租等原因使債務(wù)及發(fā)債主體最終陷于左支右絀、騎虎難下的困局而難以自拔,但那也往往是后任的難題,此任根本無(wú)需顧忌。

  針對第一個(gè)支點(diǎn),僅僅以《意見(jiàn)》的形式威脅取消中央政府信用背書(shū)以及對地方政府發(fā)債的各個(gè)節點(diǎn)進(jìn)行規范和管控,似乎還遠遠不夠,當務(wù)之急是采取有針對性的措施,對各地方的既有債務(wù)信息進(jìn)行最充分地歸集,并予以最充分的信息披露,未來(lái)發(fā)新債,亦必須配之以最充分的信息披露。在此基礎上,投資者也才有資格承擔起完全的投資后果,中央政府也才有可能徹底卸下“終極買(mǎi)家”的重負。

  在現代市場(chǎng)環(huán)境下,充分的信息披露,顯然并非可有可無(wú),而是支撐整個(gè)市場(chǎng)有效運轉的關(guān)鍵點(diǎn),在充分信息披露的基礎上,市場(chǎng)參與各方才有可能各肩其責,也才有可能形成合力,實(shí)現事業(yè)的成功。沒(méi)有最充分的信息披露,市場(chǎng)參與方強弱之勢就一定會(huì )畸形化;在強政府的現實(shí)下,投資者無(wú)疑有更大的機會(huì )成為弱者。一旦地方債務(wù)出現問(wèn)題,讓投資者獨自承擔違約惡果的做法,顯然難以服眾,也不應成為一個(gè)負責任政府的最終選擇。

  相對于第一個(gè)支點(diǎn)的解決,似乎第二個(gè)支點(diǎn)更讓人棘手。毋庸諱言,中國經(jīng)濟運行的一個(gè)標志性特質(zhì)就是“諸侯經(jīng)濟”大行其道(從全國各地無(wú)數的汽車(chē)制造廠(chǎng)、鋼鐵廠(chǎng)、小煤窯等即可見(jiàn)一斑;從全國統一大市場(chǎng)多年難以形成亦可見(jiàn)一斑)。地區與地區之間、省與省之間甚至市與市之間的競爭,自由且充分。在這樣的背景下,各地對各種要素的爭奪有時(shí)候甚至能達到“白熱化”的狀態(tài);在這種“大干快上爭上游”的氛圍中,搶著(zhù)發(fā)債就一定是一種理性選擇。

  雖然這種充分自由競爭的“諸侯經(jīng)濟”在很大程度上刺激了中國經(jīng)濟的持續高速增長(cháng),但時(shí)至今日,其副作用無(wú)疑也十分巨大,除了造成資源浪費、市場(chǎng)割裂、環(huán)境惡化外,其最消極的作用恐怕就是使整體合力的形成極為艱難。就某種角度而言,現代經(jīng)濟是合作經(jīng)濟,尤其對一個(gè)大國更是如此,各地應致力于揚己之長(cháng)、補人之短,通過(guò)充分的合作使整體合力最大化,以實(shí)現經(jīng)濟、社會(huì )的可持續發(fā)展,而不能總琢磨著(zhù)揚己之長(cháng)、制人之短,搞“贏(yíng)者通吃”、“唯我獨尊”那一套!摆A(yíng)者通吃”看似效率極高,但因為從根本上掏空了公平,所以最終一定會(huì )從基礎上解構效率。

  改變這種各自為政的“諸侯經(jīng)濟”,顯然是一個(gè)系統工程,難度也非常大,非從多方面入手解決不可。一方面,要采取有針對性的措施,使地方當政者的政績(jì)觀(guān)有一個(gè)根本性的改變;在新的形勢下,舊有的為官之道顯然要代之以更合乎時(shí)代發(fā)展要求的新的為官之道!靶碌馈钡暮诵膬群@然必須包含全國性視野(甚至全球性視野)和合作精神、補臺精神。在這個(gè)新的基礎上,政令才有可能出得了中南海,各地也才有可能戮力同心,心往一處想、勁往一處使,形成合力,實(shí)現1+1>2的局面。

  另一方面,全國的經(jīng)濟布局、產(chǎn)業(yè)布局顯然也需要一個(gè)更高層次的統籌規劃,使之更合理、更合乎未來(lái)經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展的需要,也更能為方方面面心誠悅服、真心實(shí)意地遵從。必須承認,各地的自然稟賦、人文環(huán)境、經(jīng)濟基礎、社會(huì )性格大有不同,基礎的不同,構建于其上的“建筑”就絕不能千篇一律,把握住這一點(diǎn),全國經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)布局的統合也才有成功的希望。

  地方債的難題已到了非解決不可的地步,而解決這個(gè)難題,不能只把注意力和手段放在“堵”的層面,要釜底抽薪,打掉地方政府性債務(wù)惡性膨脹的支點(diǎn),才有可能從根本上解除未來(lái)之憂(yōu)。

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