●環(huán)境法治的各環(huán)節目前都存在問(wèn)題，但源頭的環(huán)節——環(huán)境立法存在的問(wèn)題，卻是環(huán)境法治其他各環(huán)節予以指責的對象，不得不引起重視。必須改革我國環(huán)境立法的模式，使環(huán)境立法符合國家環(huán)境治理法治化的需要。
　　●現行環(huán)保立法，大多帶有部門(mén)立法的色彩。無(wú)論是監管體制還是監管職責，都存在很多相互沖突和覆蓋遺漏的問(wèn)題。因此，現行的環(huán)保立法啟動(dòng)和起草制度需要改變。
　　●中國環(huán)境立法的理論構建工作和體系構建工作已經(jīng)告一段落，中國的環(huán)境立法進(jìn)入實(shí)用主義年代，即針對具體的問(wèn)題，開(kāi)展相關(guān)的立法和制度創(chuàng )新與完善工作。立法應當粗細結合，盡可能周密設計，涵蓋所有的現象和問(wèn)題。

　　《大氣污染防治法》于2000年修訂之后，并未有效遏制區域大氣污染越來(lái)越嚴重的趨勢�！端�污染防治法》于2008年修訂之后，盡管在法律責任等方面做出很大的創(chuàng )新，但也尚未對流域水污染狀況的根本改善做出令人預期的貢獻。在霧霾泛濫之時(shí)，個(gè)別環(huán)保局長(cháng)接受采訪(fǎng)說(shuō)，環(huán)境保護部門(mén)根本管不了霧霾問(wèn)題。而環(huán)保界的很多人說(shuō)他說(shuō)出了實(shí)話(huà)，這說(shuō)明中國的環(huán)境法治還存在著(zhù)很多問(wèn)題，需要作出根本性的變革。

　　環(huán)境立法模式的改革是環(huán)境法治改革源頭環(huán)節

　　環(huán)境法治包括立法、執法、司法、守法、公眾參與和法律監督等環(huán)節。
　　環(huán)境執法包括執法監管和行政追責兩個(gè)環(huán)節。2014年修訂的《環(huán)境保護法》為了督促地方各級人民政府履職，建立或者完善了行政處分、引咎辭職等強力的法律責任機制，因此在環(huán)境行政執法的追責機制方面，環(huán)境法治改革的空間也不會(huì )很大，只能從環(huán)境執法監管方面做文章。
　　目前，社會(huì )批評環(huán)境監管部門(mén)監管缺位和不到位的聲音越來(lái)越大，與此相應的是，各環(huán)境監管部門(mén)叫屈的聲音也越來(lái)越大。究其原因，除了相互推卸責任之外，他們都把矛頭對準環(huán)境行政監管的源頭——立法，說(shuō)環(huán)境立法存在大問(wèn)題，如監管體制不順，權責利不匹配，法律規定太過(guò)原則，法律規定缺乏可實(shí)施性。
　　環(huán)境法治的各環(huán)節目前都存在問(wèn)題，但源頭的環(huán)節——環(huán)境立法存在的問(wèn)題，卻是環(huán)境法治其他各環(huán)節予以指責的對象，成為眾矢之的，不得不引起重視。必須針對現實(shí)存在的問(wèn)題和各方面的呼吁，改革我國環(huán)境立法的模式，使環(huán)境立法符合國家環(huán)境治理法治化的需要。目前，我國正在修訂《大氣污染防治法》，可以考慮以該法修訂為契機，加強改革，開(kāi)啟環(huán)保立法新模式。

　　建立黨內法規與環(huán)境法律相銜接的體制

　　從形式和數量上看，我國的環(huán)境保護法律和制度看起來(lái)很健全，一些地方也經(jīng)常搞環(huán)境保護大檢查，為什么大事故還是一而再再而三地發(fā)生，為什么環(huán)境質(zhì)量還同樣惡化不止？為什么受到懲罰的行政官員大都對地方黨委有埋怨心理？總的來(lái)看，環(huán)境保護部門(mén)責任無(wú)限，而他們提出的人、財、物等加強環(huán)境保護工作的請求，卻難以得到本級黨委的足夠重視；對地方黨委和地方政府主導的不利于環(huán)境保護的唯GDP現象，他們也難以阻止。于是環(huán)境保護就被推到看起來(lái)重要、干起來(lái)次要、忙起來(lái)不要的尷尬境地。必須強化各級黨委對環(huán)境保護工作的領(lǐng)導，強化各級黨委的環(huán)境保護領(lǐng)導責任。
　　在法治的依據方面，國內法學(xué)界往往強調國家法律的依據作用而忽視黨內法規的依據作用。中國開(kāi)展國家治理體系建設，加強國家治理能力現代化，必須加強黨內法規建設。2012年，中國共產(chǎn)黨制定了《黨內法規制定條例》，并且通過(guò)了黨內法規制定的五年規劃。在環(huán)境保護方面，應當按照黨內法規制定的規劃，逐步完善各方面的黨內法規制度，使黨內環(huán)境法規制度與國家環(huán)境法律制度互連、互助甚至聯(lián)合，實(shí)現中央和地方各級黨委領(lǐng)導國家環(huán)境保護工作的規范化、制度化和程序化。
　　十八屆四中全會(huì )研究全面推進(jìn)依法治國的問(wèn)題。下一步，各級地方黨委應當按照中央的要求，以對黨和人民高度負責的態(tài)度，制定與國家環(huán)境保護立法相銜接的環(huán)境保護黨內法規和其他規范性文件，形成環(huán)境保護黨內規范體系，強化責任、加強管理、嚴格監管，實(shí)施環(huán)境保護的黨政同責、齊抓共管的責任體制和責任制度，把環(huán)境保護責任制落到實(shí)處，為各級政府依照國家法律法規保護環(huán)境提供強有力的支持。
　　目前，可以在大氣環(huán)境保護法治領(lǐng)域開(kāi)展相關(guān)試點(diǎn)，如在《大氣污染防治法》修訂時(shí)，在總則中規定“各行政區域的大氣污染防治工作應定期向同級黨委匯報”，同時(shí)啟動(dòng)黨內環(huán)境保護法規的制定工作，按照國家環(huán)境保護法律和“大氣十條”的要求，由中共中央制定黨內法規或者通知等規范性文件，規定各省級黨委和政府的大氣污染防治責任，并進(jìn)行定期考核，把對各行業(yè)、各部門(mén)和各區域的大氣污染防治考核結果報中組部，作為干部使用任命的依據或者參考。這樣銜接黨內法規和國家法律的制定工作，才能使大氣污染防治的黨政同責變?yōu)橹贫瓤赡�，才能使《大氣污染防治法》的�?shí)施真正落地。這也符合中國政治運作的實(shí)際�！�

　　建立超越部門(mén)利益的立法啟動(dòng)和起草制度

　　在立法權限方面，應當建立超越部門(mén)利益的立法啟動(dòng)和起草制度。
　　截至目前，中國制定了近20部環(huán)境和資源方面的法律；出臺了與環(huán)境和資源保護相關(guān)的行政法規50余件。這些法律法規基本覆蓋了環(huán)境保護的主要領(lǐng)域，門(mén)類(lèi)較齊全，基本做到了有法可依。但是這些立法，大多帶有部門(mén)立法的色彩。無(wú)論是監管體制還是監管職責，都存在很多相互沖突和覆蓋遺漏的問(wèn)題。無(wú)論國務(wù)院法制辦和全國人大法工委怎樣修改，通過(guò)后的正式文本還是多多少少地帶有部門(mén)利益的色彩。以各部門(mén)為主要實(shí)施主體的法律，大都只對本部門(mén)的職責規定得相對具體，涉及其他部門(mén)的職責時(shí)，大都規定得很原則。有的部門(mén)為了達到自己的目的，通過(guò)專(zhuān)門(mén)立法授予自己權力來(lái)架空其他部門(mén)的監督管理或者協(xié)調、監督職責。因此，現行的環(huán)保立法啟動(dòng)和起草制度需要改變。
　　具體的改革措施可以為：
　　其一，法律制定或者修改的啟動(dòng)，可以由全國人大根據執法檢查或者調研來(lái)決定啟動(dòng)，也可以由國務(wù)院提請全國人大或其常委會(huì )審議來(lái)啟動(dòng)。國務(wù)院在作出提請的決定前，可以由各部委局提出意見(jiàn)。
　　其二，全國人大或其常委會(huì )決定啟動(dòng)環(huán)境法律的制定或者修改的，只能由全國人大常委會(huì )會(huì )同有關(guān)專(zhuān)委會(huì )或者工作委員會(huì )負責草擬條文，不得委托國務(wù)院法制辦甚至各部委局起草草案。這樣可以保證環(huán)境法律草案的公正性和超越性。
　　其三，全國人大常務(wù)會(huì )有關(guān)專(zhuān)委會(huì )或者工作委員會(huì )徑行調研拿出草案后，可以召集國務(wù)院法制辦和各部委局聽(tīng)取意見(jiàn)，但這些意見(jiàn)只能供全國人大參考。在2014年《環(huán)境保護法》修改的工作中，全國人大常委會(huì )就發(fā)揮立法的主觀(guān)能動(dòng)性，主動(dòng)變法律修正為修訂，并響應社會(huì )各界的呼聲，吸收發(fā)達國家普遍成功的經(jīng)驗，引進(jìn)了權力監督、按日計罰、治安拘留、引咎辭職、公益訴訟等制度和機制，并就法律的章節設計和具體條文的變更做出了很大的創(chuàng )新，得到社會(huì )各界的普遍贊譽(yù)。這一作法值得總結，并可推廣運用到《大氣污染防治法》和其他法律法規的制定、修改之中。
　　同樣，國務(wù)院法制辦決定制定或者修改環(huán)境行政法規時(shí)，也應親自調研，充分聽(tīng)取各界意見(jiàn)，起草條文，并再次廣泛吸收社會(huì )的意見(jiàn)，之后徑行提交人大或其常委會(huì )審議，部門(mén)意見(jiàn)只能作為參考。

　　建立規定清晰的立法設計方式

　　針對目前環(huán)境污染形勢嚴峻的現象，分析其原因，社會(huì )有兩個(gè)共識，一是政府權力太大，行政管理相對人義務(wù)太多；二是現行環(huán)境法律法規的規定太原則，缺乏可操作性。這兩個(gè)共識有相關(guān)性：政府的權力太大，是因為法律對權力的限制規定太少，太含糊；行政管理相對人的義務(wù)太多，是因為立法的官本位思想作怪，立足于義務(wù)本位，即僅重視行政管理相對人的義務(wù)，忽視其主觀(guān)能動(dòng)性和參與、監督作用。
　　立法部門(mén)的官員提倡立法宜粗不宜細，即法律規定得原則一些，籠統一些，認為有利于法律在不同的情境下得到普遍遵守。在法律實(shí)施中出現個(gè)別問(wèn)題的時(shí)候，再制定專(zhuān)門(mén)條例、規章或者解釋予以細化解決。也就是說(shuō)，法律的制定者希望把法律細化的任務(wù)推給法規，而法規細化的任務(wù)推給部門(mén)的規章。
　　在《大氣污染防治法》的修改方面，立法部門(mén)持這種觀(guān)點(diǎn)的官員不在少數，原因可能是墨守成規，不敢對舊的立法模式進(jìn)行改革；也可能是偷懶，害怕工作量大。而現實(shí)說(shuō)明，將希望寄托于后期條例、規章或者解釋的出臺，不如在制定法律時(shí)就在其中做出詳細的一攬子規定，事先預計可能存在的問(wèn)題并予以解決。
　　執法部門(mén)的官員提倡立法宜粗不宜細，可能是部門(mén)利益在作怪，是想為自己保留很大的自由裁量權。在法治的年代，應當把權力關(guān)進(jìn)制度的籠子，把權力的邊界和行使程序規定得越具體越好。目前國務(wù)院和有關(guān)地方人民政府正在進(jìn)行的權力清單制定工作，就是響應這一時(shí)代要求。規定權力清單，明晰執法部門(mén)的行政權力邊界，有利于伸張私益主體的權利。
　　法律的普遍適用性不等于要求法律的全部條文都要粗。對基本原則、指導方針、基本政策的規定，可以規定得粗一些；對監管體制法律制度、法律機制和法律責任的規定，規定應越具體越好。規定得越具體，就越具有可操作性，分歧就越少。
　　2010年，中國宣布具有中國特色的社會(huì )主義法律體系建成。這意味著(zhù)，中國環(huán)境立法的理論構建工作和體系構建工作已經(jīng)告一段落，中國的環(huán)境立法進(jìn)入實(shí)用主義年代，即針對具體的問(wèn)題，開(kāi)展相關(guān)的立法和制度創(chuàng )新與完善工作。在這一階段，法律法規的制定或者修改應以具有可實(shí)施性并能夠解決現實(shí)問(wèn)題為首要目標。為了實(shí)現這一目標，立法應當粗細結合，盡可能周密設計，涵蓋所有的現象和問(wèn)題。
　　以《大氣污染防治法》的修訂為例，應當按照《環(huán)境保護法》的有關(guān)要求和建設生態(tài)文明、建立國家治理體系的要求，做好以下幾個(gè)方面的工作：一是強制推進(jìn)污染源解析工作，明晰區域大氣環(huán)境監管和減排責任。二是借鑒“大氣十條”及其實(shí)施細則和考核規定的做法，規定各行業(yè)、各區域今后幾年的減排目標、減排方式、減排要求和核查機制，期限屆滿(mǎn)后，應當設立新的減排目標、減排方式、減排要求，使法律要求的實(shí)施具有可操作性和可監督性。三是按照國家治理的要求，加強權力監督和社會(huì )監督特別是跨區域的社會(huì )監督，細化大氣污染防治領(lǐng)域的環(huán)境公益訴訟制度，加強第三方評估、第三方治理和第三方監督的制度建設，大力推廣國家購買(mǎi)市場(chǎng)服務(wù)的手段開(kāi)展環(huán)境保護工作，彌補國家包辦所有環(huán)境保護事務(wù)的不足。只有這樣，環(huán)境法律才不至于淪為形式，社會(huì )才能重樹(shù)對環(huán)境立法的信心。
　　(作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(cháng)、研究員)