■依法治國專(zhuān)家談

　　編者按：中共十八屆四中全會(huì )研究了全面推進(jìn)依法治國的若干重大問(wèn)題，為全面建設法治中國制定了行動(dòng)綱領(lǐng)。正確理解這一重大舉措的戰略意義，探究實(shí)現依法治國戰略目標的途徑和方法，將是今后一個(gè)時(shí)期社會(huì )各界的共同任務(wù)。為集思廣益，本報今起特設專(zhuān)欄，請相關(guān)領(lǐng)域權威學(xué)者從多角度對《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問(wèn)題的決定》做出解讀，敬請關(guān)注。

　　到2020年的未來(lái)六年，是我國全面深化改革、實(shí)現國家治理體系和治理能力現代化的關(guān)鍵時(shí)期。實(shí)現國家治理體系和治理能力現代化，重中之重是在建設法治中國上取得決定性成果。在這個(gè)特定背景下，十八屆四中全會(huì )提出全面依法治國的總體目標和重大任務(wù)，提出建設法治中國的許多新觀(guān)點(diǎn)、新舉措，這是走向法治中國的路線(xiàn)圖和行動(dòng)綱領(lǐng)。全面深化改革，形成建設法治中國的改革行動(dòng)方案，對于實(shí)現國家的長(cháng)治久安，對于經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展再續“輝煌30年”具有決定性影響。

　　以全面深化改革形成依法治國的推動(dòng)力

　　十八屆四中全會(huì )提出依法治國的總目標是“建設中國特色社會(huì )主義法治體系，建設社會(huì )主義法治國家”。要實(shí)現依法治國的總目標，根本途徑和根本動(dòng)力在于全面深化改革。
　　1.全面推進(jìn)依法治國，是改革開(kāi)放36年歷史經(jīng)驗的科學(xué)總結。改革開(kāi)放的實(shí)踐經(jīng)驗表明，法治是轉型發(fā)展時(shí)期治國理政的基本方式。我國在這個(gè)問(wèn)題上既有歷史教訓，也有歷史經(jīng)驗。對此，鄧小平曾明確指出，“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導人的改變而改變，不因領(lǐng)導人的看法和注意力的改變而改變�！泵鎸π滦蝿�、新任務(wù)，十八屆四中全會(huì )確立了依法治國的基本原則和行動(dòng)路線(xiàn)，這是對改革開(kāi)放實(shí)踐經(jīng)驗的科學(xué)總結，是新時(shí)期治國理政的行動(dòng)綱領(lǐng)，是建設現代化國家的一面大旗，是新形勢下提升黨的執政能力和執政水平的突出亮點(diǎn)。
　　2.全面深化改革是實(shí)現依法治國的根本動(dòng)力。我國進(jìn)入改革發(fā)展新階段，全面深化改革的總目標是實(shí)現國家治理體系和治理能力現代化。國內外經(jīng)驗表明，法治是國家治理現代化的重要標志，沒(méi)有法治就沒(méi)有現代化的國家治理。從我國的基本國情看，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化，“重頭戲”是依法治國�！皥猿忠婪ㄖ螄�、依法執政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治社會(huì )、法治政府一體建設”，這既是全面推進(jìn)依法治國的突出特點(diǎn)，又是全面深化改革的重大任務(wù)。下一步的國家治理轉型，重要的是以法治建設為重點(diǎn)，法治為先、法治為重、法治為大，改革與國家治理體系和治理能力現代化不相適應的體制機制、法律法規，逐步形成依法治國的新格局。
　　3.全面依法治國，需要依靠改革把法治貫穿于經(jīng)濟社會(huì )以及政治生活的全過(guò)程。建設法治中國，就是要著(zhù)眼于解決國家治理體系和治理能力現代化最突出、最急迫、最現實(shí)的重大問(wèn)題，在經(jīng)濟、政治、社會(huì )、文化、生態(tài)、黨建等各個(gè)領(lǐng)域推行新的法治規范。這就需要落實(shí)依法治國總目標與全面深化改革的部署相銜接，把形成善治、良治的法治新常態(tài)作為全面深化改革的戰略重點(diǎn)，突出政府與市場(chǎng)關(guān)系、政府與社會(huì )關(guān)系、中央與地方關(guān)系等法治規范，突出規范和約束政府權力和建立制度反腐的長(cháng)效機制，形成完備的法律規范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系。

　　加快建立完善“依憲治國、依憲執政”的制度安排

　　十八屆四中全會(huì )強調，“黨的領(lǐng)導是中國特色社會(huì )主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì )主義法治最根本的保證。把黨的領(lǐng)導貫徹到依法治國全過(guò)程和各方面，是我國社會(huì )主義法治建設的一條基本經(jīng)驗”。同時(shí)強調“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政”。加快建立完善“依憲治國、依憲執政”的制度安排，是打造依法治國升級版的首要的重大任務(wù)。
　　1.建設法治中國必須加強黨的領(lǐng)導。憲法確立了黨的領(lǐng)導地位。改革開(kāi)放36年的經(jīng)驗表明，堅持黨的領(lǐng)導是建設法治中國的重要前提，是國家長(cháng)治久安的根基所在。加強黨的領(lǐng)導，我國才有可能理性務(wù)實(shí)地推進(jìn)政治體制改革，才能確保法治中國目標的實(shí)現。
　　2.堅持黨的領(lǐng)導與依法治國的有機統一。憲法是國家根本大法，憲法的執行力是依法治國的根本標志。打造依法治國升級版，需要堅持黨的領(lǐng)導，同時(shí)也需要黨“依憲治國、依憲執政”。實(shí)現黨領(lǐng)導依法治國與黨必須在憲法和法律范圍內活動(dòng)并行不悖，關(guān)鍵在于把黨治統一到法治國家框架下，以黨治推動(dòng)法治，以法治促進(jìn)黨治。這就需要：善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國家意志，及時(shí)地把黨的主張上升到憲法和法律層面，使其成為國家治理中的最高原則，以嚴格“依憲治國、依憲執政”加強改善黨的領(lǐng)導，提高黨的執政能力。
　　3.健全黨領(lǐng)導依法治國的制度和工作機制。例如：各級黨委要帶頭維護憲法法律權威，要在憲法法律范圍內行使權力；加強黨對立法工作的領(lǐng)導，完善黨對立法工作中重大問(wèn)題決策的程序，健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會(huì )在立法工作中的主導作用；加強全國人大及其常委會(huì )的憲法監督職能，并建立完善全國人大的監督制度，健全憲法解釋程序機制。
　　4.完善黨內法規制定的體制機制。依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨，以形成嚴格、規范的黨內治理結構。十八大之后，黨中央集中清理了黨內法規，首次發(fā)布了黨內法規制定工作5年規劃，公布了《中國共產(chǎn)黨黨內法規制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內法規和規范性文件備案規定》。例如：按照“黨要管黨、從嚴治黨”的要求抓緊落實(shí)5年規劃，以把法治建設納入干部政績(jì)考核和選拔為重點(diǎn)，加快推進(jìn)黨的建設制度化、規范化、程序化，實(shí)現黨內法規建設與國家法治體系建設的有機統一、良性互動(dòng)，實(shí)現黨的執政方式和領(lǐng)導方式法治化、現代化。

　　推進(jìn)司法體制改革的實(shí)質(zhì)性突破

　　司法體制改革是社會(huì )多方面呼聲比較大、期待比較高的改革，同時(shí)也是建設法治中國的關(guān)鍵所在。十八屆四中全會(huì )提出，“公正是法治的生命線(xiàn)，司法公正對社會(huì )公正具有重要引領(lǐng)作用”。在社會(huì )利益多元化和利益格局固化的背景下，實(shí)現司法公正，重在深入推進(jìn)司法體制改革，重在司法去行政化、去地方化、提升專(zhuān)業(yè)化、加強公開(kāi)化。
　　1.以去行政化為重點(diǎn)完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度。按照十八屆四中全會(huì )的要求：改變按行政結構配置司法人員、司法人員按行政級別管理的體制，避免上級司法人員對下級的不適當干預；推動(dòng)實(shí)行審判權和執行權相分離的體制改革試點(diǎn)，避免法院既當“裁判員”又當“運動(dòng)員”所導致的司法不公；建立領(lǐng)導干部干預司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。
　　2.以去地方化為重點(diǎn)優(yōu)化司法職權配置。這項改革有望近一、兩年取得突破：建立中央地方雙重法院體制，在最高人民法院設立巡回法庭，審理跨行政區域重大行政和民商事案件；推動(dòng)省以下地方法院檢察院人財物統一管理,　探索實(shí)行法院、檢察院司法行政事務(wù)管理權和審判權、檢察權相分離；適應區域經(jīng)濟一體化、城市群發(fā)展的客觀(guān)趨勢，探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院。
　　3.強化司法隊伍的專(zhuān)業(yè)性。司法去行政化，重要的是建立完善司法人員對法律負責的體制機制：推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，強化法官在審批過(guò)程中的主體地位；實(shí)行辦案質(zhì)量終身負責制和錯案責任倒查問(wèn)責制；提高司法人員職業(yè)保障水平，選拔優(yōu)秀律師充實(shí)司法隊伍，推進(jìn)法官和檢察人員職業(yè)化。
　　4.加大司法公開(kāi)化程度。公開(kāi)是司法公正的重要前提。這需要提升司法公開(kāi)的制度化和規范化：明確司法公開(kāi)主體、公開(kāi)程序、公開(kāi)內容、公開(kāi)渠道，防止選擇性公開(kāi)、隱蔽式公開(kāi)；強化對司法公開(kāi)的問(wèn)責，加強司法公開(kāi)進(jìn)程的第三方評價(jià)和審查，對應公開(kāi)卻不公開(kāi)的司法案件進(jìn)行嚴格問(wèn)責；完善人民陪審員制度，公開(kāi)司法，陽(yáng)光司法。

　　加快建設法治市場(chǎng)經(jīng)濟進(jìn)程

　　法治是市場(chǎng)經(jīng)濟的基礎，也是市場(chǎng)經(jīng)濟的保障。建設法治中國，需要把建設法治市場(chǎng)經(jīng)濟擺在突出位置。未來(lái)6年，我國經(jīng)濟轉型發(fā)展正處于歷史關(guān)鍵節點(diǎn)。加快推進(jìn)法治市場(chǎng)經(jīng)濟進(jìn)程，完善市場(chǎng)經(jīng)濟法治建設，釋放市場(chǎng)經(jīng)濟的新紅利，不僅能為保持7%左右的中速增長(cháng)奠定堅實(shí)基礎，而且將為走向公平可持續發(fā)展提供法律保障。
　　1.用法律界定政府與市場(chǎng)邊界，加快市場(chǎng)主導的經(jīng)濟轉型。從實(shí)踐看，使市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，關(guān)鍵在于實(shí)現經(jīng)濟增長(cháng)方式從政府主導向市場(chǎng)主導的轉變。這就需要依法劃清政府與市場(chǎng)的邊界，實(shí)現政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)關(guān)系的定型化、制度化。例如：修改完善企業(yè)國有資產(chǎn)法律法規、公共資源配置法律法規、市場(chǎng)監管法律法規；形成市場(chǎng)決定資源配置的法治規范,為拓寬社會(huì )資本發(fā)展空間提供法律保障，使法治成為市場(chǎng)經(jīng)濟公平競爭的制度保障。
　　2.完善產(chǎn)權保護制度。這些年營(yíng)商環(huán)境惡化的突出矛盾是產(chǎn)權保護不到位，社會(huì )資本的投資信心不足。打造法治化的營(yíng)商環(huán)境，重要的基礎是完善產(chǎn)權保護制度。例如：賦予不同所有制企業(yè)平等的法律地位，完善產(chǎn)權平等保護制度，為不同所有制的財產(chǎn)權利平等提供法律保障，嚴格禁止任何機構不經(jīng)法律程序剝奪私人財產(chǎn)；推動(dòng)農村土地物權化改革，通過(guò)規定農村土地使用權可流轉、可抵押、可入股等，形成賦予農民更多財產(chǎn)權利的法律制度；適應由工業(yè)經(jīng)濟向服務(wù)經(jīng)濟轉型的客觀(guān)趨勢，加強知識產(chǎn)權保護的相關(guān)立法，用法律促進(jìn)和保障創(chuàng )業(yè)創(chuàng )新。
　　3.以法治破題市場(chǎng)治理。從現實(shí)需求看，一方面要加快推進(jìn)以法治為基礎的市場(chǎng)監管轉型。以行政審批為基礎的市場(chǎng)監管不僅抑制市場(chǎng)活力，而且弱化了市場(chǎng)監管效果。用法律提高市場(chǎng)監管的權威性、有效性。推動(dòng)市場(chǎng)監管由行政監管為主向法治監管為主轉變，形成市場(chǎng)監管的法律框架：研究出臺綜合性的《市場(chǎng)監管法》，強化市場(chǎng)監管機構的權威性；修改《食品安全法》和《藥品管理法》，實(shí)行最嚴格的食品藥品安全監管制度；把反行政壟斷納入《反壟斷法》，對國有壟斷行業(yè)等相關(guān)行業(yè)監管內容進(jìn)行清理、修改，推動(dòng)壟斷行業(yè)競爭環(huán)節對社會(huì )資本全面開(kāi)放，自然壟斷部分吸納社會(huì )資本廣泛參與，城市公用事業(yè)積極引導社會(huì )資本參與。另一方面發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，客觀(guān)上要求打造統一開(kāi)放、公平競爭的市場(chǎng)環(huán)境。例如：把負面清單管理納入《行政許可法》，為企業(yè)“法無(wú)禁止即可為”提供法律保障；加快統一內外資法律法規，在市場(chǎng)準入、稅收支持、政府購買(mǎi)等方面一視同仁，為各類(lèi)企業(yè)創(chuàng )造平等的競爭環(huán)境。

　　關(guān)鍵在于“把權力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”

　　“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權威也在于實(shí)施”。從我國現實(shí)的國情看，全面推進(jìn)依法治國，關(guān)鍵在于“把權力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，提升法律的實(shí)施力和權威性。這就需要以法律制約權力，以法律規范權力，實(shí)現政府權力法定、程序法定、監督法定，加快推進(jìn)法治政府建設進(jìn)程。
　　1.用法律劃清權力邊界。十八屆四中全會(huì )明確提出“依法全面履行政府職能，推進(jìn)機構、職能、權限、程序、責任法定化，推行政府權力清單制度”。從經(jīng)濟社會(huì )轉型升級的現實(shí)需求看，加快政府職能轉變至關(guān)重要。無(wú)論是加快推進(jìn)經(jīng)濟轉型，還是社會(huì )轉型、政府轉型，都需要通過(guò)政府職能法定化，實(shí)現政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)關(guān)系的定型化、制度化。例如：1-2年內，以修改《行政許可法》為重點(diǎn)，明確界定負面清單的領(lǐng)域和范圍，逐步完善政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì )、政府與企業(yè)關(guān)系的法治體系；按照十八屆三中全會(huì )《決定》“推進(jìn)機構編制管理科學(xué)化、規范化、法制化”的要求，盡快形成專(zhuān)門(mén)的國家機構編制法，通過(guò)3-5年的努力，形成覆蓋包括政府機構、事業(yè)單位等財政供養單位、體系完備、功能完善的機構設置和編制管理法律體系，形成以財政經(jīng)費控制機構編制的新格局，在嚴格按規定職數配備領(lǐng)導干部，減少機構數量和領(lǐng)導職數，嚴格控制財政供養人員總量上取得重要突破。
　　2.用法律規范權力行使。制約權力、規范權力，是法治的重點(diǎn)：加快政府權力清單立法，推動(dòng)從中央到地方公布權力清單，真正使政府部門(mén)做到“法無(wú)授權不可為”，為市場(chǎng)主體營(yíng)造公平競爭的制度環(huán)境；盡快出臺《行政程序法》，對行政行為的實(shí)施方式、過(guò)程、步驟、時(shí)限作出規范；用法律規范決策權的行使，建議將“決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協(xié)調”納入中央與地方的組織法體系，加快落實(shí)四中全會(huì )提出的“把公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”；加強依法問(wèn)責，建立嚴格的行政問(wèn)責制度，加大對行政公務(wù)人員在消費安全、安全生產(chǎn)、環(huán)境污染、行政違法、行政侵權等領(lǐng)域的問(wèn)責力度，建立行政機關(guān)內部重大決策合法性審查機制。
　　3.用法律保障社會(huì )監督權力�！鞍褭嗔﹃P(guān)進(jìn)制度的籠子里”，重在“公開(kāi)”。按照十八屆四中全會(huì )提出的“以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外”的大原則，需要盡快出臺全面推進(jìn)權力運行公開(kāi)化的法律法規，以及政務(wù)公開(kāi)、財政公開(kāi)、司法公開(kāi)的具體方案。與此同時(shí)，要強化人大監督、媒體監督、公眾監督，以為實(shí)現權力制約權力和社會(huì )監督權力相結合找到一條有效的新路子。

　　以建設法治社會(huì )為重點(diǎn)創(chuàng )新社會(huì )治理

　　創(chuàng )新社會(huì )治理，解放和增強社會(huì )活力，是全面深化改革的重大任務(wù)。面對日益增大的社會(huì )矛盾和社會(huì )風(fēng)險，面對比較突出的腐敗現象，面對權力運行缺乏嚴格有效約束的現實(shí)，已經(jīng)難以繼續用行政控制、行政管理、穩定壓倒一切的思路求得社會(huì )長(cháng)期穩定。這就需要運用法治思維創(chuàng )新社會(huì )治理，盡快在法治社會(huì )建設上破題。
　　1.加快完善體現權利公平、機會(huì )公平、規則公平的法律制度。建設法治社會(huì ),需要通過(guò)法治文化宣傳教育使推動(dòng)全社會(huì )樹(shù)立法治意識，使全體人民都成為社會(huì )主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺(jué)遵守者、堅定捍衛者,更需要法律本身能夠最大限度地體現公平正義。這就需要盡快清理廢止與憲法精神不符的某些法律法規制度，例如廢除關(guān)于城鄉二元體制、不合理征地拆遷等領(lǐng)域的法規、條例等。
　　2.關(guān)鍵是相信社會(huì )具有自我約束、自我管理的能力。例如：經(jīng)濟生活領(lǐng)域，更多地采取行政審批手段層層把關(guān)，在賦予農民更多財產(chǎn)權的時(shí)候擔心農民缺乏理性；在社會(huì )生活領(lǐng)域，認為政府直接管社會(huì )組織才可靠，加快發(fā)展公益性社會(huì )組織既缺失立法，又缺少辦法。建設法治社會(huì )，需要進(jìn)一步解放思想，相信社會(huì )，依法鼓勵支持社會(huì )廣泛參與社會(huì )治理。建立健全社會(huì )組織參與社會(huì )事務(wù)、維護公共利益、救助困難群眾、幫教特殊人群、預防違法犯罪的機制和制度化渠道。支持行業(yè)協(xié)會(huì )商會(huì )類(lèi)社會(huì )組織發(fā)揮行業(yè)自律和專(zhuān)業(yè)服務(wù)功能。
　　3.加快社區自治的制度創(chuàng )新。完善社區自治法規條例，加快推動(dòng)地方政府將更多社會(huì )管理和公共服務(wù)事項下放到社區，推動(dòng)農村社區化改造，把社區打造為化解社會(huì )矛盾、實(shí)現社會(huì )利益表達、利益協(xié)商、社會(huì )溝通、提供公共服務(wù)的重要平臺。充分發(fā)揮市民公約、鄉規民約的作用強化社區自我約束、自我管理的能力。
　　建設法治中國，需要全面深化改革。為此，解決好立法與改革的關(guān)系至關(guān)重要：從改革的歷史經(jīng)驗看，立法需要適應改革進(jìn)程需要，提高中央改革決策和改革成果轉化為法律的效率；從依法治國的要求看，需要做到重大改革于法有據，使之盡可能在法律框架下推進(jìn)改革；從現實(shí)的改革進(jìn)程看，改革需要“立”字當先，盡可能通過(guò)法律鼓勵改革試點(diǎn)；某些方面的改革仍需要“破”字當頭，以改革促進(jìn)法治。

　　作者:中國（海南）改革發(fā)展研究院院長(cháng)