●當前中國的政府收支規模，真正納入“全口徑”預算管理視野或完全處于“全口徑”控制之下的比重，較之20世紀末實(shí)行“費改稅”之前的水平，雖有所改善，但并未根本解決問(wèn)題。距離政府收支行為及其機制規范化的目標，還很遙遠。
　　●被冠之為政府收費的大量項目之所以會(huì )“亂”，其根源在于，它們作為自立規章且自收自支的財源，同各部門(mén)、各地區甚至有關(guān)人的自身利益綁在了一起。若不能從根本上斬斷這種利益上的瓜葛，政府收費便摘除不了其內在的利益驅動(dòng)器，從而使“費改稅”陷入“割韭菜”般（割下一茬之后，還會(huì )不斷長(cháng)出新的一茬）的尷尬循環(huán)。
　　●隨著(zhù)“取自家之財，辦自家之事”向“取眾人之財，辦眾人之事”格局的轉變，政府部門(mén)的收支運作，自然不能局限于自家的小圈子，而要進(jìn)入公共視野，遵守“公共之規”——在公共財政的環(huán)境下生成并適用于涵蓋各種所有制成分和所有社會(huì )成員在內的整個(gè)社會(huì )的規范。到了這個(gè)時(shí)候、在這樣一種條件下，通過(guò)編制覆蓋全部政府收支的預算，讓所有的政府收支從頭到腳處于全體社會(huì )成員的監督視野之下，便是一件至關(guān)重要的事情了。
　　●規范和透明之間是互相聯(lián)系、彼此作用的統一體。離開(kāi)了規范的前提，固然透明難以實(shí)現。但脫離了透明的壓力，規范亦難有足夠的動(dòng)力。所以，在實(shí)際操作中，又可以透明倒逼規范，在兩者的聯(lián)動(dòng)中，全面推進(jìn)真正意義上的全口徑預算管理目標的實(shí)現。

　　中國社會(huì )科學(xué)院學(xué)部委員高培勇日前接受《經(jīng)濟參考報》記者專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)表示，無(wú)論財政收入還是財政支出，都要納入以預算為主體的制度體系加以管理。對于預算管理改革，人們往往以“公開(kāi)透明”作為追求的目標。這無(wú)疑是正確的選擇。因為，政府預算的公開(kāi)與透明，既是現代財政制度的基本特征，也是現代國家治理的題中應有之義。但是，將公開(kāi)透明置于現實(shí)的國情背景下，又可以看到，圍繞它的實(shí)際操作，遠比設定目標復雜得多。一個(gè)非常重要的考量就在于，在現實(shí)的政府收支格局頗不規范，甚至“亂象”叢生的條件下，預算究竟能夠“公開(kāi)透明”到何種程度？在中國實(shí)現全口徑預算管理絕非輕松之事，它注定要經(jīng)歷一個(gè)曲折而艱難的過(guò)程。只有下大決心、花大氣力，才有可能逐步逼近并最終實(shí)現改革的目標。

　　“全口徑”目標還很遙遠

　　高培勇表示，當討論財政支出改革的時(shí)候，我們總是要小心地區分財政支出和政府支出兩個(gè)概念。當說(shuō)到宏觀(guān)稅負水平判斷問(wèn)題的時(shí)候，我們也總是要特別小心地用一般公共預算口徑下的稅收負擔和全部政府支出口徑下的稅收負擔而試圖分別加以論證。本來(lái)一件再尋常不過(guò)的事情之所以搞得如此復雜，與我國當前的特殊國情，也就是“財政收支”或稱(chēng)“預算收支”不等于“政府收支”有關(guān)。之所以將其歸為“老大難”問(wèn)題，是因為時(shí)至今日，中國的財政收支仍舊不等于政府收支。在有關(guān)財政支出規模和宏觀(guān)稅負水平之類(lèi)問(wèn)題的分析中，仍舊不得不小心地區分財政收支和政府收支兩個(gè)概念。
　　“看起來(lái)，很有必要花些工夫對由四類(lèi)預算組成的現實(shí)政府預算管理格局做更細致一點(diǎn)的評估。評估的標準來(lái)自現代財政制度的一般規范：可否審批？能否統籌？”高培勇說(shuō)，一般公共預算，亦稱(chēng)一般收支預算，系中國政府最基本的預算。我們所說(shuō)的財政收支，指的就是這類(lèi)收支。這類(lèi)收支運作，有統一的制度規范，須接受并通過(guò)各級人民代表大會(huì )的審議、批準，而且，可在各級政府層面統籌使用。故而，可歸為規范性程度最高的政府預算�；�金收支預算，雖在名義上納入了各級人民代表大會(huì )的視野，但在現實(shí)中，其收支的運作，既不需通過(guò)各級人民代表大會(huì )的批準程序，也不可能在各級政府層面做統籌安排。而是被視作各相關(guān)部門(mén)專(zhuān)屬的。故而，它在現實(shí)中基本流于形式，充其量只能算作“備案”性的審議，在規范性程度上可排在第二位。社會(huì )保險基金預算，雖有相對規范的收支內容、標準和范圍，并實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用，但其編制和執行的主導權既非財政部門(mén)，又僅限于向各級人民代表大會(huì )報告而無(wú)須經(jīng)過(guò)批準程序。故而，它亦屬于“備案”性的審議范疇，在規范性程度上可排在第三位。國有資本經(jīng)營(yíng)預算，一方面，進(jìn)入預算視野的范圍仍限于部分國有企業(yè)，而且上交預算的國有企業(yè)利潤比例遠低于國際通行水平。另一方面，即便上交的部分，也在國有企業(yè)內部封閉運行。故而，它至多算作打了較大折扣的“備案”性審議，其規范性程度最低。
　　由此可見(jiàn)，一旦以可否審批、能否統籌作為試金石，潛藏在現實(shí)預算格局背后的種種久治不愈的非規范性“頑疾”便會(huì )一一浮出水面。所謂全部政府收入納入預算管理、基本取消預算外資金，至多限于形式�；蛘哒f(shuō)，在很大程度上，不過(guò)是形式上的光鮮。舉例來(lái)說(shuō)，2013年，以收入而論，在包括上述所有四類(lèi)預算收入的盤(pán)子中，一般公共預算收入所占的比重，為61.8%。其余三類(lèi)預算收入所占比重數字加總，高居38.2%左右。一般公共預算收入和其他預算收入之比，大致為62∶38。以支出論，在包括上述所有四類(lèi)預算支出的盤(pán)子中，一般公共預算支出所占的比重，為63.52%。其余三類(lèi)預算支出所占比重加總，亦高居36.48%。一般公共預算支出和其他預算支出之比，大致為64∶36。人民代表大會(huì )對于政府預算的審批和統籌效力能夠達到什么樣子，可想而知。這意味著(zhù)，當前中國的政府收支規模，真正納入“全口徑”預算管理視野或完全處于“全口徑”控制之下的比重，較之20世紀末實(shí)行“費改稅”之前的水平，雖有所改善，但并未根本解決問(wèn)題。距離政府收支行為及其機制規范化的目標，還很遙遠。

　　不規范的預算管理帶來(lái)難題

　　高培勇表示，這種不規范的“非全口徑”政府預算管理格局，使我們一再地遭遇各種難以跨越的難題。第一，時(shí)至今日，我國尚無(wú)全面反映政府收支規模及其占GDP比重的統計指標。在所謂財政收支的名義下，每年的政府預算所能揭示的，僅僅是一般公共預算收支規模及其占GDP的比重。也正是出于上述的原因，對于我國宏觀(guān)稅負水平的判定，至今仍無(wú)一個(gè)相對清晰且廣為人們接受的標準。
　　第二，即便按照扣除國有土地出讓收入之后的口徑計算，2013年，政府收入占GDP的比重仍舊高居30%上下。盡管政府財力總額不能算少，盡管財力的性質(zhì)完全相同，但由于分屬于規范性程度不同的預算，由此既造成了政府財力使用上的分散和浪費，也在財力緊張的表面現象下潛藏了政府收入不斷擴張的現實(shí)內容，甚至為地方政府性債務(wù)規模的不斷膨脹提供了“口實(shí)”。
　　第三，盡管四類(lèi)預算收支都系公共性質(zhì)的收支，都是從企業(yè)和居民那里獲得，都應用之于企業(yè)和居民身上，但是，無(wú)論在預算的編制環(huán)節，還是在預算的執行環(huán)節，除了一般公共預算收支可在各級政府層面統籌安排之外，其余的三類(lèi)預算收支均由不同的政府職能部門(mén)所分別掌控。即便將具有專(zhuān)款專(zhuān)用特點(diǎn)的社會(huì )保險基金預算收入排除在外，不可統籌安排的政府性基金預算收入和國有資本經(jīng)營(yíng)預算收入占全部政府收入的比重，在2013年也分別為25%和0.79%，兩者合計25.79%。如此比例的政府收支被分割為若干塊兒分屬于不同政府部門(mén)掌控的“私房錢(qián)”，在其運行過(guò)程中，名義上姓“公”的政府收支被改姓“私”，甚至用于牟取相關(guān)政府部門(mén)既得利益項目的情形，也并不鮮見(jiàn)。
　　第四，雖然形式上實(shí)現了預算對全部政府收支的覆蓋，但實(shí)質(zhì)上對于不同預算的政府收支用的是不同的管理標準和管理規范。既不能將所有的政府收支納入統一的制度框架，各級人民代表大會(huì )對政府預算進(jìn)行的審批只能是“區別對待”式的。既不能將全部的政府收支關(guān)進(jìn)“統一”的制度籠子，本屬于同一性質(zhì)的各種政府收支的運作也就會(huì )“政出多門(mén)”。毋庸贅言，建立在如此基礎之上的政府預算，當然談不到是全口徑管理了。
　　“若從1998年算起，在我國，旨在規范政府收支行為及其機制的行動(dòng)已經(jīng)持續了十幾年之久。然而，在經(jīng)歷了長(cháng)達十幾年的規范、清理之后，政府預算管理格局的非規范程度仍處于如此的狀態(tài)，不能不令我們陷入更深層次的思考：其根本的原因究竟是什么？”高培勇說(shuō)，在我國，對于政府預算管理非規范性問(wèn)題的關(guān)注，始于20世紀90年代后期治理政府部門(mén)亂收費的嘗試。為此而啟動(dòng)的“費改稅”改革，最初的著(zhù)眼點(diǎn)，是通過(guò)將五花八門(mén)的各種收費改為統一征稅來(lái)減輕企業(yè)和居民的負擔。然而，費與稅之間的所謂“對應調整”進(jìn)程很快就讓人們意識到，表現在政府收費上的種種弊端，并非出在政府收費本身。無(wú)論在改革之前的中國，還是在當今的世界，收費都是政府取得公共收入的形式之一。將收費改為征稅固然可收暫時(shí)的“治亂”之效，但并不能根除“亂”的病因。被冠之為政府收費的大量項目之所以會(huì )“亂”，其根源在于，它們作為自立規章且自收自支的財源，同各部門(mén)、各地區甚至有關(guān)人的自身利益綁在了一起。若不能從根本上斬斷這種利益上的瓜葛，政府收費便摘除不了其內在的利益驅動(dòng)器，從而使“費改稅”陷入“割韭菜”般（割下一茬之后，還會(huì )不斷長(cháng)出新的一茬）的尷尬循環(huán)。

　　把政府收支納入公共軌道

　　再深究一步，高培勇說(shuō)，各種政府收費之所以能夠自立規章，之所以能夠自收自支，之所以能夠同各部門(mén)、各地區甚至有關(guān)人的自身利益綁在一起，又在于，它們能夠脫離各級人民代表大會(huì )的審查視野，或作為預算外收入，或歸入制度外收入，直接裝入各部門(mén)、各地區的“小金庫”并用于同其自身利益相關(guān)的支出項目。事情表現在“亂收費”上，問(wèn)題的根源則存在于政府收支行為及其機制的非規范之中。因而，若能在對各種政府收費加以清理的基礎上，將其有關(guān)的收支項目納入政府預算之內，并同其他的政府收支一道進(jìn)入各級人民代表大會(huì )的審批視野，則不失為一種“治本”之策。
　　正是基于“財政收支≠政府收支”這一基本事實(shí)的揭示和認定，“費改稅”的著(zhù)眼點(diǎn)由單純的“治亂”轉到了“規范”政府收支行為及其機制的軌道上。于是，把所有政府收支納入預算管理，讓“財政收支＝政府收支”，便成為破解同“亂收費”綁在一起的既得利益格局難題并實(shí)現“費改稅”改革目標的基本路徑。也正是在改革視野得以拓展的背景之下，“費改稅”一詞逐步為“稅費改革”所代替，進(jìn)而演變?yōu)橹荚谝幏墩�府收支行為及其機制、重構政府收支體系的預算管理改革的標識性概念。
　　然而，說(shuō)來(lái)容易做到難。在當時(shí)，至少在不少政府部門(mén)內部，如下的信條被視為天經(jīng)地義：稅收作為集中性的政府收入以及由此形成的政府支出，當然要遵守統一的制度規范，由財稅部門(mén)統一管理并納入預算。收費，特別是由各個(gè)政府部門(mén)自立規章而分別征集的收費收入以及由此形成的支出，則屬其自身“創(chuàng )收”領(lǐng)域內的收支項目，既不應交由財稅部門(mén)統一管理，也不必納入統一的政府預算。
　　高培勇表示，市場(chǎng)化的改革進(jìn)程，在逐步打破了原有財政運行格局的同時(shí)，也一再地把建立政府收支運作的新規范問(wèn)題提至我們面前。財政收入的來(lái)源結構由“單一”趨向“多元”——多種所有制共同貢獻財政收入；財政支出的投向結構也由“單一”趨向“多元”——覆蓋多種所有制并逐步覆蓋農村地帶。隨著(zhù)“取自家之財，辦自家之事”向“取眾人之財，辦眾人之事”格局的轉變，政府部門(mén)的收支運作，自然不能局限于自家的小圈子，而要進(jìn)入公共視野，遵守“公共之規”——在公共財政的環(huán)境下生成并適用于涵蓋各種所有制成分和所有社會(huì )成員在內的整個(gè)社會(huì )的規范。到了這個(gè)時(shí)候、在這樣一種條件下，通過(guò)編制覆蓋全部政府收支的預算，讓所有的政府收支從頭到腳處于全體社會(huì )成員的監督視野之下，便是一件至關(guān)重要的事情了。
　　這就是說(shuō)，財政收支跳出國有部門(mén)的自家院落而演變成整個(gè)社會(huì )范圍內的收支，是所有政府收支納入預算管理的重要經(jīng)濟社會(huì )背景。與之相伴隨，作為一個(gè)富有成果意義的重要進(jìn)展，在我國，以1998年舉行的全國財政工作會(huì )議為契機，構建公共財政體制框架被納入政府的工作議程。有別于以往的國有制財政，以滿(mǎn)足整個(gè)社會(huì )的公共需要為職能定位、在全社會(huì )范圍內加以運作的公共財政體制框架，其基本的要求，就是把政府的收支納入公共軌道，適用立足于整個(gè)社會(huì )的公共規則和公共理念。正是在構建公共財政體制框架并致力于將所有政府收支納入預算管理的改革進(jìn)程中，逐步形成了“實(shí)行全口徑預算管理”的表述。
　　引申一步說(shuō)，走出目前的非規范性政府預算管理狀態(tài)、將所有政府收支納入公共軌道的根本路徑，還在于以現代財政制度的一般形態(tài)規范政府收支行為及其機制——“實(shí)行全口徑預算管理”。

　　透明與規范聯(lián)動(dòng)推進(jìn)“全口徑”

　　高培勇表示，認識到突破主要來(lái)自政府內部的既得利益格局的阻礙是預算管理改革的關(guān)鍵，注意到實(shí)現真正意義上的全口徑預算管理是規范政府收支及其機制的必由之路，中共十八屆三中全會(huì )《決定》在建立“透明預算”的基本目標下，部署了“改進(jìn)預算管理制度。實(shí)施全面規范、公開(kāi)透明的預算制度”的預算管理體制改革行動(dòng)路線(xiàn)。
　　這一部署很有啟示意義，值得我們仔細品味，在認真研究的基礎上，扎實(shí)推進(jìn)�！巴该黝A算”，無(wú)疑是現代財政制度的一個(gè)重要特征，當然也是國家治理體系和治理能力現代化的題中應有之義。但問(wèn)題在于，預算的“公開(kāi)透明”是以預算的“全面規范”為條件的。這就如同“丑媳婦見(jiàn)公婆”的道理，即便終歸要見(jiàn)，但經(jīng)過(guò)一番梳洗打扮之后去見(jiàn)總比急匆匆不加任何準備地去見(jiàn)效果要好。在政府預算管理格局頗不規范的情況下，一味地強調透明甚至勉強的實(shí)行透明，將各種非規范性政府收支的“亂象”一下子暴露在大眾視野之下，其負面影響可想而知。
　　因而，政府預算的公開(kāi)透明不可一蹴而就，也不能急于求成，只能在打好了全面規范的基礎上方可實(shí)施。作為新一輪預算管理體制改革的第一步，就是以全口徑預算管理為基本目標，以將所有政府收支關(guān)進(jìn)“統一”的制度籠子為重心，全面規范政府的收支行為及其機制。即在改革戰略上，先規范、后透明，應當是一個(gè)基本行動(dòng)路線(xiàn)選擇。
　　不過(guò)，先規范、后透明也不是絕對的，并不意味著(zhù)眼下可以將“透明預算”的目標擱置起來(lái)，只盯著(zhù)全口徑預算管理，一切等政府收支行為及其機制規范好了再說(shuō)。實(shí)際上，規范和透明之間是互相聯(lián)系、彼此作用的統一體。離開(kāi)了規范的前提，固然透明難以實(shí)現。但脫離了透明的壓力，規范亦難有足夠的動(dòng)力。所以，在實(shí)際操作中，又可以透明倒逼規范，在兩者的聯(lián)動(dòng)中，全面推進(jìn)真正意義上的全口徑預算管理目標的實(shí)現。
　　進(jìn)一步的問(wèn)題在于，真正意義上的全口徑預算管理顯然不是目前停留于形式上的全口徑預算管理。那么，怎樣做才可算作真正意義上的全口徑預算管理？這其中有無(wú)什么標準可以依循？參照當今世界典型市場(chǎng)經(jīng)濟國家的一般做法，要使全口徑預算管理落到實(shí)處，可以同時(shí)確立兩個(gè)互為關(guān)聯(lián)的“驗收標準”。
　　其一，各級人民代表大會(huì )在立法層面對同級政府所有收支的“全口徑”控制。即所有政府收支都應當取得立法機構的授權，只有取得授權，政府的活動(dòng)及其相應的收支才具備合法性。所有政府收支都必須納入“公共”軌道，由立法機構按照統一的制度規范審查和批準。這是“全口徑預算管理”最重要的意義。
　　其二，財稅部門(mén)在行政層面對所有政府收支的“全口徑”管理。即所有政府收支都應當由專(zhuān)司政府收支管理職能的財稅部門(mén)統一管起來(lái)，不存在游離于財稅部門(mén)管理之外的政府收支。所有政府收支都必須納入“公共”軌道，由財稅部門(mén)按照統一的制度規范行使管理權和監督權。這是實(shí)現立法層面“全口徑預算管理”的重要基礎。