■依法治國專(zhuān)家談
●財稅改革需要財稅法治予以保駕護航,優(yōu)化財稅法治體系是深化財稅改革的壓艙石和最優(yōu)路徑。但在過(guò)去很長(cháng)一段時(shí)間里,我國的財稅法治建設未能得到充分重視,遠遠滯后于財稅改革的進(jìn)度,“立法阻礙改革”的觀(guān)點(diǎn)一度占據主流話(huà)語(yǔ)。其結果是,一系列財稅改革的正當性和合法性頗受質(zhì)疑,財稅改革也變得短視、部門(mén)利益化,以致陷入困局。
●考慮到我國現行《憲法》對財稅問(wèn)題關(guān)照不足,應當積極推動(dòng)將財政法定原則、稅收法定原則以及中央與地方間財政關(guān)系等寫(xiě)進(jìn)《憲法》,為財稅立法和財稅改革打牢憲法基礎。在通過(guò)《預算法》修改之后,下一階段應當把財稅立法重點(diǎn)投入到政府間財政關(guān)系和具體稅種上,盡早制定出臺《財政收支劃分法》和《財政轉移支付法》,并且將增值稅、消費稅、資源稅等諸多稅種從當前的“條例”或者“暫行條例”逐步上升為單行法律,實(shí)現“一稅一法”。
●我國財稅司法實(shí)踐一直較不發(fā)達,在一定程度上“拖了”財稅法治整體進(jìn)程的“后腿”。未來(lái)財稅司法可以從兩個(gè)方面加強探索,一是放寬稅收司法,保障納稅人獲得救濟,二是試水納稅人訴訟,鼓勵納稅人維護涉及財政資金的公共利益。
十八屆三中全會(huì )《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》將財政定位為“國家治理的基礎和重要支柱”,充分說(shuō)明財稅體制在理財、治國、安邦中始終發(fā)揮著(zhù)基石性和制度性作用。站在這個(gè)高度上,日前召開(kāi)的十八屆四中全會(huì )《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步提出依法治國總目標,財稅法治在法治國家、法治政府、法治社會(huì )全局中無(wú)疑居于決定性的地位。
從本質(zhì)上看,“國家治理體系和治理能力現代化”,也就是國家治理體系和治理能力的法治化。在“理財治國”圖景中,財稅改革與財稅法治緊密銜接、相互配合,共同構成國家治理總目標的兩大核心要素。通過(guò)從立法、執法、司法、守法四個(gè)維度加以構建,并將機構人員、文化思維作為深層保障,能夠強有力地推進(jìn)我國財稅法治體系的全面形成和自覺(jué)運行,進(jìn)而有效地增進(jìn)民生福祉、維護社會(huì )公平正義、實(shí)現國家長(cháng)治久安。
一體兩面:財稅改革與財稅法治緊密銜接、良性互動(dòng)
四中全會(huì )《決定》是新中國成立后中共中央通過(guò)的第一個(gè)關(guān)于加強法治建設的綱領(lǐng)性文件,這是我國依法治國征程上新的歷史起點(diǎn)。
綜觀(guān)全文,其中直接提到“財稅”及相關(guān)語(yǔ)詞的次數和篇幅似乎沒(méi)有三中全會(huì )《決定》那么多,基于此,有一種觀(guān)點(diǎn)認為,這說(shuō)明財稅法治在依法治國中的地位不夠突出。但我們認為絕非如此,兩次全會(huì )和相應的兩大主題在時(shí)間軸上漸次展開(kāi)、在邏輯鏈上環(huán)環(huán)相扣、在側重面上相互交融,因此,應當將兩份《決定》緊密結合起來(lái),打通其內在關(guān)聯(lián),從一種整體主義的視角來(lái)把握它們的內涵意旨,而不宜將兩者割裂開(kāi)、單獨分析,更不宜僅僅根據表面上某些詞語(yǔ)的出現頻率來(lái)評判重要性,否則將可能導致視野的狹隘、對本意的誤讀甚至是方向的迷失。
誠如習近平總書(shū)記10月27日在中央全面深化改革領(lǐng)導小組第六次會(huì )議上所強調的,前后兩個(gè)《決定》形成了“姊妹篇”,即“全面深化改革需要法治保障,全面推進(jìn)依法治國也需要深化改革”。之所以能用“姊妹篇”來(lái)形容,表明它們分別代表的“改革”與“法治”間筋脈相連、至為密切。鑒于此,在三中全會(huì )《決定》和中央政治局隨后通過(guò)的《深化財稅體制改革總體方案》對財稅改革做了頂層設計的情況下,四中全會(huì )《決定》有關(guān)法治建設的整體構想以及機制制度的具體建構同樣適用于財稅改革,從而進(jìn)一步彰顯、強化財稅法治的關(guān)鍵地位和重要性。
要言之,財稅改革需要財稅法治予以保駕護航,優(yōu)化財稅法治體系是深化財稅改革的壓艙石和最優(yōu)路徑,正如同大鵬之兩翼應齊飛、戰車(chē)之兩輪應并進(jìn)。但在過(guò)去很長(cháng)一段時(shí)間里,我國的財稅法治建設未能得到充分重視,遠遠滯后于財稅改革的進(jìn)度,“立法阻礙改革”的觀(guān)點(diǎn)一度占據主流話(huà)語(yǔ)。例如,滬渝兩市房產(chǎn)稅試點(diǎn)、“半夜雞叫”上調印花稅、1984年和1985年稅收立法授權帶來(lái)的大量稅收“暫行條例”等,均采取了改革先行、立法脫節,行政主導、人大缺位的作法。其結果是,由于缺少法治的規范,這一系列財稅改革的正當性和合法性頗受質(zhì)疑,在實(shí)踐中難以被民眾自愿遵行;由于缺少法治的指引,財稅改革也容易變得短視、部門(mén)利益化,以致陷入困局。
當前,改革進(jìn)入攻堅期和深水區、社會(huì )穩定進(jìn)入風(fēng)險期的新形勢,財稅法治對財稅改革乃至經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的重要性更加突出。具體表現為,首先,財稅法治有助于協(xié)調各利益主體之間紛繁復雜的關(guān)系,使財稅改革凝聚起最大共識,保證決策內容的科學(xué)性和決策執行的順暢性;其次,財稅法治有助于增強財稅決策的穩定性和可預期性,讓市場(chǎng)主體在統一規則下公平競爭、自主創(chuàng )新,也讓公權力機關(guān)在既定規則的限度內行使權力、有所為而有所不為;再次,財稅法治有助于廓清、指明和堅定建立現代財政制度的目標,通過(guò)財稅立法來(lái)引領(lǐng)財稅改革,使財稅改革做到蹄疾步穩、有條不紊。由此足見(jiàn),推進(jìn)財稅法治是推動(dòng)財稅改革的壓艙石,更是建設法治國家的突破口。
尤為值得關(guān)注的是,四中全會(huì )《決定》提出“總目標是建設中國特色社會(huì )主義法治體系”、“法律是治國之重器,良法是善治之前提”。從過(guò)去常用的“中國特色社會(huì )主義法律體系”到“中國特色社會(huì )主義法治體系”,以及從“法律”到“良法”、再從“良法”到“善治”的兩步走,體現了認識論和方法論上的重大飛躍。換言之,一個(gè)完整的財稅法治體系不僅需要靜態(tài)的財稅良法,還需要動(dòng)態(tài)的財稅法治實(shí)施、法治監督和法治保障。而要完成財稅法治的系統性建設,應當將“科學(xué)立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”相結合,從這四個(gè)維度統籌著(zhù)力,協(xié)同推進(jìn)財稅領(lǐng)域的“良法善治”。
財稅立法:回應時(shí)代需求和人民期待,加快法律制定、修改
第一,發(fā)揮與財稅直接或間接相關(guān)的《憲法》條款的統率作用。
《決定》指出“堅持依法治國首先要堅持依憲治國”,明確了憲法在包括財稅法律在內的法律體系中的“根本大法”地位?紤]到我國現行《憲法》對財稅問(wèn)題關(guān)照不足,應當積極推動(dòng)將財政法定原則、稅收法定原則以及中央與地方間財政關(guān)系等寫(xiě)進(jìn)《憲法》,為財稅立法和財稅改革打牢憲法基礎。此外,《憲法》規定的生存權和發(fā)展權、平等權、政治參與權等公民基本權利應當統領(lǐng)所有財稅法律、指導所有財稅改革,“以憲法為根本的活動(dòng)準則”。例如,個(gè)人所得稅、房產(chǎn)稅等稅種法律應保證納稅人的基本生活需要不被征稅;再如,應鼓勵公眾參與和社會(huì )監督與納稅人息息相關(guān)的財稅立法。
第二,大力充實(shí)財稅基本法律規范,并注重提高、優(yōu)化法律、法規的質(zhì)量。
雖然時(shí)任全國人大常委會(huì )委員長(cháng)吳邦國曾于2011年宣布“中國特色社會(huì )主義法律體系已經(jīng)形成”,但在財稅領(lǐng)域其實(shí)尚存較大的法律法規缺漏,僅有的幾部財稅法律也比較粗糙、抽象、可執行性差。
《決定》將“財政稅收”列為加強立法的重點(diǎn)領(lǐng)域之一,鑒于此,一方面,在今年8月31日四審通過(guò)《預算法》修改之后,下一階段應當把財稅立法重點(diǎn)投入到政府間財政關(guān)系和具體稅種上,盡早制定出臺《財政收支劃分法》和《財政轉移支付法》,并且將增值稅、消費稅、資源稅等諸多稅種從當前的“條例”或者“暫行條例”逐步上升為單行法律,實(shí)現“一稅一法”。
另一方面,財稅“良法”的打造必須“抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵”!安皇撬械姆ǘ寄苤螄,不是所有的法都能治好國”,只有盡心盡力地把握每一次立法或修法的機會(huì ),使財稅法律立得住、行得通、真管用、有權威,才能真正發(fā)揮財稅“良法”引領(lǐng)時(shí)代進(jìn)步的作用。這要求增強財稅法律法規內容的可操作性、針對性、精細性、有用性,全面反映客觀(guān)規律和人民意愿,不斷回應改革發(fā)展的新需要和新趨勢。例如,我們倡導加快增值稅、消費稅、資源稅等主干稅種的立法,絕不是指在名稱(chēng)上把現在的“條例”或者“暫行條例”換成“法”,不改變其中的具體條款,而是強調在制定稅種法的過(guò)程中優(yōu)化法律規范內容、切實(shí)提高法律質(zhì)量,否則,就只是一種徒具其表的“換湯不換藥”、一種“空有數量沒(méi)有質(zhì)量”的徒勞之舉,不能產(chǎn)生任何實(shí)際意義。提高財稅法律質(zhì)量的根本途徑,是在財稅立法程序上推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法,由此兼顧實(shí)體合理與程序公正,并用程序正義促進(jìn)和彌補實(shí)體正義。
第三,處理好財稅立法與財稅改革的關(guān)系。
《決定》強調,“實(shí)現立法和改革決策相銜接,做到重大改革于法有據、立法主動(dòng)適應改革和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要!边@意味著(zhù),一方面,財稅立法應先于啟動(dòng)相應的財稅改革,對于事前立法的條件實(shí)在不成熟的,需采取全國人大及其常委會(huì )宣布暫停特定地區或特定時(shí)期的某些法律或者嚴格地一事一授權等方式。例如,在當下的房地產(chǎn)稅改革、環(huán)境保護稅改革、資源稅改革等過(guò)程中,就應當因循上述思路。另一方面,財稅立法應跟緊財稅改革進(jìn)展,改革實(shí)踐證明行之有效的要及時(shí)在法律中確定,不適應改革要求的法律法規則要及時(shí)修改或廢止,由此保證法律的實(shí)時(shí)性。例如,我國多地區在預算公開(kāi)、預算參與等方面的積極嘗試和經(jīng)驗在穩定之后,便可以適當的方式納入法律規范文本。
財稅執法:以權責法定、執法嚴明、公開(kāi)公正、廉潔高效為目標
第一,嚴格落實(shí)財稅法律,依法全面履行政府職能。
“法律的生命力在于實(shí)施,法律的權威也在于實(shí)施!蔽覀円逍训卣J識到,財稅法律在制定與落實(shí)、發(fā)揮效果之間還有很大的鴻溝需要躍過(guò)。因此,在財稅法律設定了諸多職能、權限、程序、責任的基礎上,行政執法主體應當遵照“法定職責必須為、法無(wú)授權不可為”的原則,恪守法治底線(xiàn),提供一個(gè)公共政府應提供的公共產(chǎn)品,不侵擾市場(chǎng)和社會(huì )場(chǎng)域中主體的權利。以專(zhuān)項轉移支付為例,新《預算法》首次規定“市場(chǎng)競爭機制能夠有效調節的事項不得設立專(zhuān)項轉移支付”、“上級政府在安排專(zhuān)項轉移支付時(shí),不得要求下級政府承擔配套資金”、“建立健全專(zhuān)項轉移支付定期評估和退出機制”,這無(wú)疑是重大的立法進(jìn)步,而只有政府切實(shí)履行了這些法定的實(shí)體和程序義務(wù),才能使專(zhuān)項轉移支付法治化成為現實(shí)。
第二,規范、公正、文明地進(jìn)行財稅執法。
在財稅實(shí)踐中,所謂“規范執法”,要求財稅機關(guān)遵守法律規范。例如,稅務(wù)機關(guān)應當依據稅法征稅,而非依據指標征稅;再如,建立權力負面清單制度,劃定稅務(wù)行政許可、行政處罰、行政強制等執法行為的范圍。所謂“公正執法”,要求財稅機關(guān)提高執法的公正性、合理性。例如,建立健全稅務(wù)行政裁量基準,使稅務(wù)執法活動(dòng)有較為統一的標準可循。所謂“文明執法”,則對財稅機關(guān)改進(jìn)工作質(zhì)量提出了要求。例如,加強稅務(wù)執法信息化建設與信息共享,以提高執法效率,創(chuàng )新納稅服務(wù)的理念和方法,向納稅人提供更多、更好的納稅服務(wù)。
第三,強化對財稅行政權力的規范、制約和監督。
《決定》提出,“加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會(huì )監督、輿論監督制度建設,努力形成科學(xué)有效的權力運行制約和監督體系,增強監督合力和實(shí)效!蓖,無(wú)論是宏觀(guān)的財政行政權力還是微觀(guān)的稅務(wù)行政權力,均需被關(guān)進(jìn)由多重監督構成的“鐵籠”里,建立常態(tài)化的監督問(wèn)責機制。而對于其中的人大監督、社會(huì )監督、輿論監督等外部監督來(lái)說(shuō),這些主體發(fā)揮監督力量的先要條件便是財稅政務(wù)的完整、準確、及時(shí)公開(kāi)。正如《決定》明確列舉的,“財政預算、公共資源配置”等領(lǐng)域尤應作為政府信息公開(kāi)的主戰場(chǎng)。因此,亟須在保證預算、決算充分公開(kāi)和被知情的前提下,讓人大預算審批、審計機關(guān)獨立審計、公眾參與預算等共同發(fā)力,從而織就一張細密的財稅行政權力監督網(wǎng)絡(luò )。
財稅司法與守法:將法院和納稅人當作亟須強化的兩種法治力量
在司法上,完善和繁榮財稅司法,提供多元化糾紛解決機制!八痉ü龑ι鐣(huì )公正具有重要引領(lǐng)作用,司法不公對社會(huì )公正具有致命破壞作用”,這說(shuō)明司法是撐起法治社會(huì )、法治國家的一大支柱。但遺憾的是,我國財稅司法實(shí)踐一直較不發(fā)達,在一定程度上“拖了”財稅法治整體進(jìn)程的“后腿”。未來(lái)財稅司法可以從兩個(gè)方面加強探索,一是放寬稅收司法,保障納稅人獲得救濟、特別是司法救濟的權利。對此,稅務(wù)機關(guān)應當扭轉“零糾紛”的維穩思維,并借助于修改現行《稅收征收管理法》中“雙重前置”等阻礙納稅人提起訴訟的法律規定,以及探索設立稅務(wù)法院、培養稅務(wù)法官,做到“有案必立、有訴必理,保障當事人訴權”,使納稅人在每一個(gè)稅案中感受到身邊鮮活具體的公平正義。二是試水納稅人訴訟,鼓勵納稅人維護涉及財政資金的公共利益。當前,環(huán)境公益訴訟、消費者權益訴訟在我國方興未艾,納稅人訴訟同為公益訴訟的一種類(lèi)型,是保證公共資金合理、高效使用的有力手段?梢哉f(shuō),稅務(wù)訴訟側重于保護財政收入層面的、私法上的財產(chǎn)權,納稅人訴訟側重于保護財政支出層面的、公法上的財產(chǎn)權,它們一起守護了財稅過(guò)程的公平正義。
在守法上,加強財稅法治教育,培養財稅意識及納稅人意識!胺傻臋嗤醋匀嗣竦膬刃膿碜o和真誠信仰”,同樣的,財稅法律也應扎根于廣大納稅人的心底里,方能成其為全方位的財稅法治。具體說(shuō),一要培養依法納稅意識。在社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟背景下,全民普法的內容不僅包括刑法、民法等傳統法律,也包括攸關(guān)納稅人經(jīng)濟利益的財稅法。根據《決定》確立的國家機關(guān)“誰(shuí)執法誰(shuí)普法”的普法責任制,應主要由財稅機關(guān)負責開(kāi)展財稅法治宣傳工作,向社會(huì )和納稅人普及財稅法知識。通過(guò)讓納稅人明白稅收取之于民、用之于民的涵義,建立稅收信用體系,增進(jìn)稅務(wù)機關(guān)與納稅人之間互動(dòng)、合作的良性關(guān)系。二要培養納稅人意識和公共財產(chǎn)意識。法律結構中的權利與義務(wù)是相對應的,我們在強調履行義務(wù)的納稅意識的同時(shí),自然還要強調行使權利的納稅人意識。財稅法律不僅是納稅人的行為準則,也是納稅人的權益保障利器。換言之,納稅人不僅是財稅法治的自覺(jué)遵守者,也是財稅法治的堅定捍衛者。經(jīng)由守法教育,納稅人的主體意識逐漸覺(jué)醒,將愈加積極地參與依法理財活動(dòng),進(jìn)而保證納稅人的錢(qián)被國家依法汲取為公共財產(chǎn),以及納稅人的錢(qián)所積聚成的公共財產(chǎn)都被國家用在了刀刃上。
深層保障:讓財稅法治成為理財治國的自覺(jué)機制
如果說(shuō)三中全會(huì )《決定》和《深化財稅體制改革總體方案》從預算管理制度、稅收制度、中央和地方政府間財政關(guān)系三項內容入手,橫向地鋪排了財稅改革的幾塊重點(diǎn)區域,那么,四中全會(huì )《決定》則從立法、執法、司法、守法四個(gè)環(huán)節施力,縱向地貫穿了財稅法治的完整運作過(guò)程。其實(shí),在前文所述的“科學(xué)立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”十六字方針之外,財稅法治建設還具有更深層的保障,包括作為“硬件”的機構、人員和作為“軟件”的文化、思維。若能兼備這兩個(gè)條件,財稅法治也就有望成為理財治國的自覺(jué)機制。
在機構人員準備上,與現實(shí)迫切需要相呼應,設置健全的財稅法治機關(guān),并配備專(zhuān)業(yè)的財稅法治隊伍。機構和人員是法治體系建設的物質(zhì)基礎,《決定》中多次提及這個(gè)問(wèn)題,比如立法部分的“依法建立健全專(zhuān)門(mén)委員會(huì )、工作委員會(huì )立法專(zhuān)家顧問(wèn)制度”、“健全向下級人大征詢(xún)立法意見(jiàn)機制,建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度”“探索建立有關(guān)國家機關(guān)、社會(huì )團體、專(zhuān)家學(xué)者等對立法中涉及的重大利益調整論證咨詢(xún)機制”,執法部分的“積極推行政府法律顧問(wèn)制度,建立政府法制機構人員為主體、吸收專(zhuān)家和律師參加的法律顧問(wèn)隊伍”等。落實(shí)到財稅領(lǐng)域,有必要探索設立全國人大常委會(huì )預算委員會(huì )專(zhuān)家顧問(wèn)、稅務(wù)機關(guān)總法律顧問(wèn)以及專(zhuān)門(mén)的稅務(wù)法院,增加現有相關(guān)機關(guān)的人員編制,同時(shí)將更多的財稅法律專(zhuān)門(mén)人才吸納進(jìn)財稅機關(guān)中。
在文化環(huán)境塑造上,經(jīng)由一次次財稅法治實(shí)踐、教育和積累,使法治思維和法治方式牢固地樹(shù)立在決策者及全體納稅人的心中。法治思維和法治方式,意即基于法治的固有特性和對法治的信念來(lái)認識事物、判斷是非、解決問(wèn)題的思維方式和行為方式。財稅法治思維和法治方式的隱含邏輯是,財稅活動(dòng)的所有參與者都應遵守法律、訴諸法律、捍衛法律,并逐步培養起法治社會(huì )所崇尚的理性、協(xié)商、合作、民主、責任等理念。也即,財稅立法者、執法者與納稅人都要改變過(guò)去對抗、侵權和單極的財稅法文化,而善于在法律秩序框架下,平和、理性、建設性地展開(kāi)對話(huà),當意見(jiàn)不相同時(shí)相互妥協(xié)、加強合作,以尋求相對最佳、共識最大的解決方案。這種內生性的法治文化融貫于稅收征納、財政收支、財政監管等整個(gè)財稅過(guò)程中,匯聚成財稅改革、財稅法治建設和社會(huì )發(fā)展的持續內在動(dòng)力。
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