■依法治國專(zhuān)家談
●宏觀(guān)調控權屬于憲法性權力。雖然現行立法確立了一些宏觀(guān)調控的重要法律制度，但目前仍缺乏關(guān)于宏觀(guān)調控體制、目標、原則、程序、手段、責任等方面的基本規定，缺乏一部具有統帥作用的基礎性的《宏觀(guān)調控基本法》。
●《規劃法》、《政府投資法》等一些重要的調控立法尚處在缺位狀態(tài)，國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃的編制、審查、批準、實(shí)施、監督、檢查等無(wú)法可依，政府投資的隨意性過(guò)大，缺乏應有的監督和制裁。
●我國現有國情決定了必須賦予地方政府必要的宏觀(guān)調控權，能否把地方政策的獨立性與中央政策的一致性有機統一起來(lái)，成為調控立法的關(guān)鍵與難點(diǎn)所在�！ �
加強重點(diǎn)領(lǐng)域立法，是黨的十八屆四中全會(huì )《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問(wèn)題的決定》所提出的完善以憲法為核心的中國特色社會(huì )主義法律體系的重要任務(wù)。我國《憲法》第十五條明確規定：“國家實(shí)行社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟。國家加強經(jīng)濟立法，完善宏觀(guān)調控�！焙暧^(guān)調控這一概念的入憲，是憲法對社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展中國家實(shí)施宏觀(guān)調控的正面肯定，同時(shí)表明，依法調控經(jīng)濟重在立法先行，市場(chǎng)經(jīng)濟、經(jīng)濟立法與宏觀(guān)調控之間的關(guān)系需要正確處理。
我國宏觀(guān)調控立法處于落后狀態(tài)
作為一個(gè)“轉型國家”、“后發(fā)國家”，宏觀(guān)調控被認為是我國經(jīng)濟體制改革和社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展必不可少的重要工具，多年來(lái)，財稅、金融、投資等領(lǐng)域所取得的一些調控成果為此提供了相應的佐證。
問(wèn)題在于，我國目前的宏觀(guān)調控仍主要側重于政策實(shí)施，《中國人民銀行法》、《價(jià)格法》、《就業(yè)促進(jìn)法》等一些經(jīng)濟立法雖然作出了一些規定，但與德、美等域外立法相比，我國宏觀(guān)調控的法律保障和制度建構仍顯薄弱和滯后。德國1967年頒布的《經(jīng)濟穩定與增長(cháng)促進(jìn)法》和美國1978年頒布的《充分就業(yè)與平衡增長(cháng)法》都屬于這方面的典型立法，作為成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟國家，早已建立較為系統的宏觀(guān)調控法律制度。
宏觀(guān)調控法對政府的宏觀(guān)經(jīng)濟調控行為具有導向、規范、保障和約束功能。無(wú)論是財稅調控、金融調控、規劃調控、產(chǎn)業(yè)調控，還是投資調控、儲備調控、價(jià)格調控以及涉外調控等，這些調控行為所形成的宏觀(guān)調控關(guān)系相互交織、錯綜復雜，需要依靠系統的宏觀(guān)調控法律體系進(jìn)行必要調節和控制。
及時(shí)制定一部《宏觀(guān)調控基本法》
眾所周知，我國仍處在社會(huì )主義初級階段，改革進(jìn)入攻堅期和深水區，經(jīng)濟增長(cháng)、就業(yè)、物價(jià)、外匯收支、資源環(huán)境等經(jīng)濟變量之間的匹配關(guān)系正在變化，經(jīng)濟運行呈現出新的階段性特點(diǎn)和新常態(tài)。面對內外部的復雜形勢，依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大，經(jīng)濟結構調整和轉變發(fā)展方式的任務(wù)更加緊迫。宏觀(guān)調控既要把握總量平衡，更要著(zhù)眼結構優(yōu)化，從戰略上對經(jīng)濟增長(cháng)點(diǎn)進(jìn)行謀劃，通過(guò)深化改革解決經(jīng)濟運行中存在的深層次結構性問(wèn)題，協(xié)同推進(jìn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮化和農業(yè)現代化，推動(dòng)創(chuàng )新發(fā)展，進(jìn)一步激發(fā)經(jīng)濟活力和競爭力。
不可否認的是，宏觀(guān)調控已然成為重要的法律概念，并且被提升到了憲法的層次，這在強調依法治國、依憲治國的今天，更加凸顯了宏觀(guān)調控的法律意義。雖然現行立法確立了一些宏觀(guān)調控的重要法律制度，但《憲法》對宏觀(guān)調控的規定只表明了經(jīng)濟立法與宏觀(guān)調控的重要關(guān)系，目前仍缺乏關(guān)于宏觀(guān)調控體制、目標、原則、程序、手段、責任等方面的基本規定，相關(guān)立法的協(xié)調性仍不盡人意，宏觀(guān)調控的各部門(mén)之間、各調控手段之間不夠協(xié)調，或協(xié)調得不夠有效，缺乏一部具有統帥作用的基礎性的《宏觀(guān)調控基本法》。
進(jìn)一步完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟宏觀(guān)調控法律體系，應該及時(shí)制定一部《宏觀(guān)調控基本法》，這是實(shí)現依法調控經(jīng)濟，推動(dòng)法治政府和法治中國建設，推動(dòng)國家治理體系和治理能力現代化所必須的。
另外，諸如《規劃法》、《政府投資法》等一些重要的調控立法尚處在缺位狀態(tài)，國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃的編制、審查、批準、實(shí)施、監督、檢查等無(wú)法可依，政府投資的隨意性過(guò)大，缺乏應有的監督和制裁。
再者，現行宏觀(guān)調控立法對調控責任的規定不盡完善，一些調控和促進(jìn)型立法雖專(zhuān)章規定了法律責任，但責任主體基本上為受控主體，并多承擔行政責任，相反，有關(guān)調控主體的責任則尚付闕如。因此，我國當前的市場(chǎng)經(jīng)濟法治及其宏觀(guān)調控必須堅持立法先行，以科學(xué)建構體系化的善法為最終目標。
宏觀(guān)調控需要立法規范協(xié)調
宏觀(guān)調控的制度化、規范化、程序化是宏觀(guān)調控法治化的必然要求，從法律上說(shuō)，具有合法性的宏觀(guān)調控應當是由具有宏觀(guān)調控權的主體依法實(shí)施的。宏觀(guān)調控權作為一項重要的經(jīng)濟權力，已被視為現代市場(chǎng)經(jīng)濟活動(dòng)的“內生因素”，其分配和行使是調控立法的核心所在。
黨的十一屆三中全會(huì )以來(lái)，我國分別在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年進(jìn)行了七次規模較大的政府機構改革，形成了基本適應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的組織架構和職能體系，其中國務(wù)院宏觀(guān)調控部門(mén)的調整及其職責的厘定在歷次機構改革中均受到高度重視。
但目前來(lái)看，我國宏觀(guān)經(jīng)濟調控體制多年來(lái)一直維持分權狀態(tài)，實(shí)踐中國家發(fā)展和改革委員會(huì )、財政部、商務(wù)部、中國人民銀行等部門(mén)均在行使宏觀(guān)調控權。由于宏觀(guān)調控牽涉面廣，全局性強，復雜交叉，因而導致中央調控部門(mén)之間缺乏有機協(xié)調，在中央和地方的關(guān)系上則經(jīng)常出現“上有政策、下有對策”的現象。
國務(wù)院及其宏觀(guān)調控部門(mén)需要維護憲法、法律權威，避免和克服調控中的部門(mén)化傾向與爭權諉責，發(fā)揮法律的引導和推動(dòng)作用，用法治思維和法治方式依法實(shí)施宏觀(guān)調控�，F行《國務(wù)院行政機構設置和編制管理條例》第二條規定：“國務(wù)院行政機構設置和編制應當適應國家政治、經(jīng)濟、社會(huì )發(fā)展的需要，遵循精簡(jiǎn)、統一、高效的原則�！睉斖ㄟ^(guò)制定《宏觀(guān)調控基本法》，寓改革于調控立法中，進(jìn)一步優(yōu)化宏觀(guān)調控權力的橫向配置和縱向配置，并按照精簡(jiǎn)、統一、高效原則進(jìn)一步完善宏觀(guān)調控體制，切實(shí)增強宏觀(guān)調控的科學(xué)性和有效性，更好地處理政府與市場(chǎng)、中央和地方的關(guān)系，更充分地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。
應賦予地方政府必要的宏觀(guān)調控權
許多人認為，宏觀(guān)經(jīng)濟管理是中央政府的職能，只有中央政府才享有宏觀(guān)調控權，此觀(guān)點(diǎn)難以茍同。正如十八屆四中全會(huì )決定所言，社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟本質(zhì)上是法治經(jīng)濟。中央與地方關(guān)系問(wèn)題，本質(zhì)上是如何以憲法和法律為載體解決好集權與分權的關(guān)系問(wèn)題。從中央和地方政府的專(zhuān)有事權、共有事權、委托事權等不同事權形態(tài)看，地方政府需要享有必要的宏觀(guān)調控權，可以在憲法和法律規定的范圍內制定地方調控政策。
多年來(lái)，在我國現行的政策體系中，地方政策一直頗受爭議，這與地方政府是否享有必要的宏觀(guān)調控權問(wèn)題聯(lián)系在一起。
宏觀(guān)調控權屬于憲法性權力，如前所述，中央政府的這一權力分別由國家發(fā)展和改革委員會(huì )、中國人民銀行等幾家宏觀(guān)經(jīng)濟調控部門(mén)具體行使。地方政府是否享有宏觀(guān)調控權，在現行憲法中規定得并不明確。分稅制改革以來(lái)，地方政府的事權和財權范圍與中央政府劃分得基本明晰，只是鑒于現行分稅制不夠徹底，從而導致一些地方保護現象不時(shí)發(fā)生。地方政策所承載的地方利益，因其特有的一致性與獨立性之雙重特征，而與中央政策不時(shí)展開(kāi)博弈�！ �
在事權與財權的匹配中，中央與地方的利益關(guān)系構成了國內政府間關(guān)系的縱軸，在這樣的政策博弈中，中央政府為實(shí)現公共利益的最大化而會(huì )限制地方自身利益的無(wú)限膨脹，地方政府則為謀求地方經(jīng)濟的最快最優(yōu)發(fā)展往往要求中央放權讓利，給予地方更多照顧。從博弈效果看，中央過(guò)分集權會(huì )嚴重抑制地方的積極性，影響公共利益的整體實(shí)現；而地方無(wú)限分權，則又會(huì )導致社會(huì )利益失衡，宏觀(guān)經(jīng)濟失控，使經(jīng)濟社會(huì )陷入一種無(wú)序狀態(tài)。
市場(chǎng)經(jīng)濟強調社會(huì )利益的多元性，無(wú)論是中央調控還是地方調控都始終跟著(zhù)市場(chǎng)走。在我國經(jīng)濟逐步融入世界經(jīng)濟的過(guò)程中，全球化本身在不斷加劇市場(chǎng)競爭，發(fā)展區域經(jīng)濟是地方政府肩負的一項重任，各地資源稟賦不同，這使得地方與地方之間、地方與中央之間的政策博弈在所難免。事實(shí)上，我國現有國情決定了必須賦予地方政府必要的宏觀(guān)調控權，能否把地方政策的獨立性與中央政策的一致性有機統一起來(lái)，成為調控立法的關(guān)鍵與難點(diǎn)所在。
在《宏觀(guān)調控基本法》的制定中，應明確賦予地方政府在所轄地區范圍內同樣享有一定的宏觀(guān)調控權，只是這一權力的行使必須堅守合法性邊界，盡力減少與中央調控政策的沖突。只有通過(guò)法律對地方調控權進(jìn)行規范和約束，才能發(fā)揮地方政府在發(fā)展和調節地方經(jīng)濟發(fā)展中的積極作用。
立法防治單純適應性調控
進(jìn)入新世紀以來(lái)，經(jīng)濟全球化和金融一體化明顯加劇了一國宏觀(guān)經(jīng)濟調控的難度，財政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、外貿政策、競爭政策等任何一項經(jīng)濟政策的調整，都需要在立足于本國國情的基礎上，從重視國內調控向重視內外結合轉變。
立法中，我們需要把握好西方國家與我國在宏觀(guān)調控立法目標上的差別，全面重視總量問(wèn)題、結構問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題和體制問(wèn)題，避免單純重視總量調控和主要解決經(jīng)濟周期波動(dòng)問(wèn)題，進(jìn)一步明確宏觀(guān)調控的目標是多元的，不但包括物價(jià)穩定、經(jīng)濟增長(cháng)、充分就業(yè)、國際收支平衡，而且也包括對自然資源與生態(tài)環(huán)境的主動(dòng)保護。
我國自改革開(kāi)放以來(lái)的宏觀(guān)調控實(shí)踐為此提供了反證，由于過(guò)分強調經(jīng)濟穩定與增長(cháng)這一目標，導致現實(shí)生活中各種短視的“政績(jì)工程”隨處可見(jiàn)，資源浪費和環(huán)境污染問(wèn)題突出，并未處理好上述各項基本目標之間的整體平衡關(guān)系。為防止過(guò)度調控和調控不足，應當在調控立法中確立區間調控的目標價(jià)值，考慮在一定區間內進(jìn)行有彈性的平衡目標選擇，促進(jìn)各目標之間的動(dòng)態(tài)均衡，使短期目標服從長(cháng)遠目標，防止宏觀(guān)調控變成為單純的撞擊反射式的適應性調控，從而把握好宏觀(guān)調控的前瞻性、科學(xué)性、有效性、協(xié)調性、技巧性和差異性。
