●目前，我國的氣候變化應對工作尚未取得全民的理解和支持。要通過(guò)建立制度和機制，來(lái)保障公眾參與應對氣候變化的積極性，提高公眾參與的積極性，使氣候變化應對事業(yè)全民化，
　　●公眾參與，已公認成為環(huán)境法的基本原則。氣候變化屬于環(huán)境問(wèn)題，并與霧霾等大氣環(huán)境問(wèn)題同根同源，公眾參與應當在《氣候變化應對法》中得到全面體現。
　　●在環(huán)境共治的時(shí)代，公眾參與是一項環(huán)境法律權利。為此，《氣候變化應對法》宜明確宣告公民、法人和其他社會(huì )組織在氣候變化應對上的權利和義務(wù)，為氣候變化共治的制度化奠定基礎。

　　盡快制定專(zhuān)門(mén)的《氣候變化應對法》，已成為各界的共識。目前，國家發(fā)改委正在牽頭起草該法草案。
　　中國作為世界上最大的發(fā)展中國家，也是溫室氣體排放量最大的發(fā)展中國家。離開(kāi)了公眾的理解、參與、支持和監督，應對氣候變化工作難以取得最大的實(shí)效。
　　但是，由于發(fā)展水平所限，目前我國的氣候變化應對工作尚未取得全民的理解和支持。如何用制度和機制保障公眾參與應對氣候變化的積極性，提高公眾參與的積極性，使氣候變化應對事業(yè)全民化，防止鄰避等無(wú)序參與的現象發(fā)生，在人民是法治主體的年代，是一個(gè)值得思考的立法和法學(xué)研究問(wèn)題。

　　怎么把握“公眾”的含義和范圍

　　公眾的定義
　　這是一個(gè)立法上的國際難題。
　　公眾參與作為一個(gè)法學(xué)術(shù)語(yǔ)，來(lái)源于歐美等發(fā)達國家和地區。在我國，2014年修訂的《環(huán)境保護法》專(zhuān)門(mén)設立“信息公開(kāi)和公眾參與”一章。從內容上看，公眾參與的主體包括個(gè)人、法人和其他組織。在權利和義務(wù)的主體結構中，和公眾相對應的主體是政府和企業(yè)，政府和企業(yè)對社會(huì )的義務(wù)具有社會(huì )性，即對世性�！稓夂蜃兓瘧獙Ψā返墓�眾范圍，也應當與《環(huán)境保護法》規定的范圍大體一致。在一些情況下，更加突出婦女、青年、民族地區、社區的參與作用。
　　但是，由于公眾的概念很模糊，在不同的場(chǎng)合可能有不同的指向。如相對于某個(gè)特定的企業(yè)，在國家政策制定的情形下屬于公眾，但在碳排放交易和行政執法的場(chǎng)合，又不屬于公眾。因此，給公眾下一個(gè)確切的普適定義很難。如果堅持要給公眾下定義，如果定義不全面、不科學(xué)，反而會(huì )限制公民的參與權和監督權。
　　公眾的范圍
　　由于立法具有指導性和實(shí)用性，可以考慮在總則中對公眾的范圍規定盡可能擴大一些，體現法律陽(yáng)光的普照性，再在各具體的情形下予以限定或者明確，體現實(shí)用性。
　　由于公眾是一個(gè)相對的動(dòng)態(tài)發(fā)展的概念，加害者、受害者、旁觀(guān)者在行政執法領(lǐng)域難以同時(shí)納入公眾的范疇，但在決策領(lǐng)域卻可以。在決策的領(lǐng)域，可以把受氣候影響需要搬遷的居民、微信和微博用戶(hù)、大學(xué)生社會(huì )團體等吸收進(jìn)來(lái)，體現共治的廣泛性。另外，個(gè)體利益不等于共同利益或者團體利益，所以，個(gè)體的代表性也需要甄別。最好的辦法是，基于法律關(guān)系或者領(lǐng)域的不同，在附則中對公眾進(jìn)行分類(lèi)。
　　目前，已形成共識的公眾分類(lèi)方法為：
　　受到氣候變化影響的個(gè)人、家庭、單位和其他組織，包括因受到氣候變化影響移民的個(gè)人和家庭等；
　　利用私權使自己免受公權侵害的個(gè)人、單位和其他組織，包括決策、政策、規劃和立法所涉及的私權主體，這類(lèi)主體有權對決策、政策、規劃和立法提出建議，有權對依法決策、行政、規劃和立法進(jìn)行監督，有權依法維護自身的權益；
　　利用私權使自己免受其他私權侵害的個(gè)人、單位和其他組織，包括在受到氣候變化影響的個(gè)人、單位和其他組織或者法律所授權的個(gè)人、單位和其他組織，依據法律的規定，對企業(yè)等市場(chǎng)主體是否遵守氣候變化法律規定進(jìn)行參與和監督；
　　社區自治中享有自治權利的個(gè)人、家庭、單位和其他組織，包括城市居民社區、農村集體組織及其居民等，這類(lèi)主體在其自治的區域內，對自治的事項享有自我管理權；
　　法治社會(huì )框架內依法從事社會(huì )管理和服務(wù)的個(gè)人、單位和其他組織，包括氣候變化應對志愿者、社會(huì )服務(wù)提供者、非政府組織等。

　　公眾參與是環(huán)境法的基本原則

　　公眾參與的法律屬性
　　公眾參與，已公認成為環(huán)境法的基本原則。氣候變化屬于環(huán)境問(wèn)題，并與霧霾等大氣環(huán)境問(wèn)題同根同源，因此公眾參與應當在《氣候變化應對法》中得到全面體現。
　　為此，必須在總則的基本政策、方針中體現公眾參與的基本內容，規定專(zhuān)門(mén)的公眾參與原則，設立鼓勵甚至獎勵公眾參與的措施�；�本的內容應當包括公眾參與的目標、公眾參與的事項、公眾參與的方式、公眾參與的環(huán)節、公眾參與的條件保障、信息公開(kāi)、公眾的監督等方面。這些內容的設計應當符合參與民主、高效、有序的要求。

　　公眾參與也是一項環(huán)境法律權利

　　公眾參與的規定方式
　　在環(huán)境共治的時(shí)代，公眾參與應當是一項環(huán)境法律權利，為此，《氣候變化應對法》宜在總則中明確宣告公民、法人和其他社會(huì )組織氣候變化應對的權利和義務(wù)，為氣候變化共治的制度化奠定基礎。
　　由于氣候變化應對的公眾參與又是具體的實(shí)踐，《氣候變化應對法》宜在分則中設立專(zhuān)門(mén)的章，規定各方的權利和義務(wù)及其運行程序。值得注意的是，《氣候變化應對法》是一個(gè)綜合性基礎法，或者說(shuō)是氣候變化應對領(lǐng)域的框架法，不可能對各領(lǐng)域的公眾參與作出全面、細致的規定，這需要規劃、法規和規章在其指導下予以細化。當然，也需要把目前氣候變化應對諸多行動(dòng)計劃中比較成熟的公眾參與規定，鞏固到《氣候變化應對法》中。盡管如此，一些關(guān)鍵的公眾參與舉措，如民事公益訴訟、環(huán)境信息公開(kāi)、參與決策等，需要直接在《氣候變化應對法》中明確規定。
　　公眾參與的形式與環(huán)節
　　一般認為，參與方式主要包括兩種，一種是從上而下，另外一種是自下而上。目前，政府十分支持多元主體參與的公眾參與方式。政府一方面要保障公眾參與，另一方面也要引導公眾參與方式，當前仍應是以政府保障、提供的正式方式為主，以公眾自發(fā)的非正式方式為輔。
　　非正式參與，主要包括以網(wǎng)絡(luò )參與為主要形式的新媒體參與、圓桌研討會(huì )、市民專(zhuān)家小組、簽名集會(huì )等形式。其中圓桌會(huì )議值得提倡，既可以幫助公眾更好地理解國家的氣候變化法律、法規、政策，也能幫助政府更好地做出決定。在一些情況下，非正式參與方式更能發(fā)揮調動(dòng)公眾尤其是普通民眾參與氣候變化的積極性。無(wú)論是哪種形式，都要高效，保證充分參與，并針對城市、農村地區的不同特性規定不同的參與渠道和機制。
　　關(guān)于公眾參與的環(huán)節，在目前中國的國情下，應當重點(diǎn)保障公眾參與決策的權利和參與監督企業(yè)的權利，可以考慮針對違規排放溫室氣體的企業(yè)建立氣候變化應對的民事公益訴訟制度。
　　公眾參與的制度構建
　　應當把公眾參與的原則轉化為具體的行動(dòng)和要求。為此，《氣候變化應對法》應當在氣候變化的減緩措施、氣候變化的適應措施、氣候變化應對的保障措施等對策性章節中規定公眾參與的情形、方式、程序和內容，規定行為的要求或者保障措施，并使這些規定具有均衡性。此外，還宜在氣候變化應對的監督管理部分規定公眾的知情權和監督權。
　　值得注意的是，氣候變化應對的公眾參與制度應當和大氣污染防治等環(huán)境保護、能源管理領(lǐng)域的公眾參與制度，既相銜接，體現協(xié)同性，也相區別，體現領(lǐng)域的相對獨立性。為此，目前，在制定《氣候變化應對法》時(shí)，不僅要制定統領(lǐng)性的氣候變化應對公眾參與規定，還要修訂《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《可再生能源法》以及自然災害與大氣污染防治、農業(yè)等相關(guān)法律、法規和政策，協(xié)調其與其他相關(guān)法律、法規之間的關(guān)系，做好溝通與協(xié)調工作，從而避免立法規定相互沖突、重疊的現象出現。

　　應當加強社會(huì )參與的宣傳教育

　　公眾參與的意識培育和能力建設
　　在中國這樣一個(gè)發(fā)展中大國，公眾參與尚未引起全社會(huì )的重視，因此，它仍然是一個(gè)需要繼續深化教育的素質(zhì)提高話(huà)題，是一個(gè)需要社會(huì )各界廣泛參與的事業(yè)。由于宣傳教育和社會(huì )參與是法律得到有效實(shí)施的重要條件，為此，《氣候變化應對法》應當對其予以濃墨重彩的關(guān)注。
　　為此，《氣候變化應對法》應當設立“氣候變化應對的宣傳教育和社會(huì )參與”的內容部分，設計總體要求、宣傳方式、對外宣傳、在校教育、在職教育和社會(huì )參與等條文，要求將氣候變化及其應對納入國家教育體系，納入國家和地方環(huán)境保護教育的中長(cháng)期規劃；要求發(fā)揮報紙、書(shū)籍、廣播、電視、雜志、互聯(lián)網(wǎng)、手機等媒體的作用；要求媒體制作播放與氣候變化、節能減排、低碳發(fā)展有關(guān)的節目和公益廣告；要求國務(wù)院宣傳部門(mén)每年以多種文字語(yǔ)言對外發(fā)布《中國應對氣候變化白皮書(shū)》和其它相關(guān)的信息，廣泛獲取國內外的理解、認同和支持；要求將氣候變化及其應對納入中小學(xué)、高等教育和職業(yè)教育培訓體系，將氣候變化及其應對納入在職教育培訓體系。
　　在要求宣傳培訓、提高全民應對氣候變化素質(zhì)的同時(shí)，《氣候變化應對法》還應規定社會(huì )參與的措施，鼓勵社會(huì )各界廣泛參與應對氣候變化的行動(dòng)。
　　公眾參與的政府保障
　　政府應當在財政的預算和規劃中予以考慮，以保障宣傳教育活動(dòng)的長(cháng)期性、有效性，特別是對NGO的財政支持。建立引導社會(huì )資金調動(dòng)全社會(huì )參與氣候變化應對的機制。建立激勵機制，對有利于提高全民低碳意識，改善生態(tài)環(huán)境，增強社會(huì )適應氣候變化的能力的行為，可以通過(guò)建立認證標識、可再生能源電價(jià)費用補償等給予必要的鼓勵和支持，對于破壞生態(tài)環(huán)境、浪費能源的主體，應當予以必要的限制甚至處罰。設立表彰獎勵制度和氣候變化生態(tài)補償機制，如對低碳生產(chǎn)方式和低碳消費方式的補償，既著(zhù)眼于補償，又著(zhù)眼于發(fā)展，有利于補償和發(fā)展有機結合的實(shí)現。建立公眾參與聯(lián)系機制，如設置熱線(xiàn)，舉辦開(kāi)放日等，讓公眾和相關(guān)法律實(shí)體單位有更多的溝通和交流。
　　公眾參與法律體系的建設
　　必須重視法律之間的銜接、聯(lián)系和作用分工。中國的立法模式具有“宜粗不宜細”的特點(diǎn)，且更為強調法律的普遍適用性。這一狀況目前難以改變。因此，在《氣候變化應對法》中對公眾參與做出原則性規定的同時(shí)，可以通過(guò)制定《公眾參與氣候變化應對條例》或者規章，將公眾參與予以細化、完善，形成完整的公眾參與氣候變化應對的法律體系。當然，也要發(fā)揮地方立法先行先試的作用。待試驗成功，再鞏固到國家層面的法律中。
　　綜上所述，《氣候變化應對法》制定時(shí)，其公眾參與的規定設計，既應響應社會(huì )的吁求，又應結合中國的立法國情；既體現規定的一般性，也體現規定本領(lǐng)域的特殊性和適用情形的具體性，更體現政策、制度的引導性和立法模式的轉型，即公眾被動(dòng)參與到主動(dòng)參與甚至監督。