完善全口徑預算體系 深化預算管理改革
2014-12-05    作者:于樹(shù)一(中國社會(huì )科學(xué)院財經(jīng)戰略研究院)    來(lái)源:經(jīng)濟參考報
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  近日,一系列圍繞預算管理體制改革的行動(dòng)在我國緊鑼密鼓地展開(kāi)。但這些改革得以順利實(shí)施的基礎是由“四本預算”構成的全口徑預算體系能夠發(fā)揮應有的功能。如何做到這一點(diǎn)?首先要讓在四本預算既要保持相互獨立,又要實(shí)現有機銜接。

  “四本預算”彼此獨立

  預算本是政府履行職能的財政收支計劃,無(wú)論怎樣的表現形式,其作為財政預算的本質(zhì)都不會(huì )改變。那么為什么在我國當前發(fā)展階段,財政預算要被分割成一般公共預算、國有資本經(jīng)營(yíng)預算、政府性基金預算、社會(huì )保險基金預算四個(gè)相對獨立的部分呢?原因是四本預算在功能上存在差異, 它們可以憑借各自不同的“能力”分別實(shí)現不同的財政功能。
  一般公共預算側重強調財政的公平功能,是政府公共管理職能實(shí)現的基本保障。國有資本經(jīng)營(yíng)預算側重強調財政的效率功能,是政府國有資產(chǎn)管理職能實(shí)現的基本保障。政府性基金預算側重強調財政的調控功能,是通過(guò)財政收支的專(zhuān)款專(zhuān)用來(lái)實(shí)現經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展特定目標的基本保障。社會(huì )保險基金預算側重強調財政的保障功能。

  “四本預算”可以銜接

  雖然四本預算的內容和發(fā)揮的功能不同,但它們都具有財政預算的根本屬性,每本預算都必須要遵循共同的預算原則,因此,它們之間的整體性和一致性要高于彼此的獨立性。這樣,就需要實(shí)現“四本預算”的有機銜接,讓全口徑預算體系在現有基礎上更加科學(xué)、高效。而實(shí)現“四本預算”有效銜接也是可行的。
  第一,除了社會(huì )保險基金預算外,其余三本預算資金屬于財政資金的性質(zhì)完全相同,因此,當預算執行中某個(gè)預算出現財力緊張或缺口時(shí),可以在一定條件約束下,本著(zhù)不影響各預算收支平衡、勤儉節約、統籌兼顧的原則,通過(guò)法定程序來(lái)實(shí)現各預算之間的余缺調劑;谏鐣(huì )保險基金對自然人的保障功能,其預算與其它預算間的余缺調劑應該是單向的,即社;痤A算只能接受調入資金,而不應出現調出資金。
  第二,一般公共預算是國家預算體系的基礎,與企業(yè)、個(gè)人及各部門(mén)都有直接的關(guān)系,可以作為各預算銜接的橋梁,同時(shí),一般公共預算在四本預算中規范程度最高,可以作為全口徑預算體系規范化的標準,使其他三本預算盡量向一般公共預算靠攏,為實(shí)現四本預算有機銜接營(yíng)造條件。

  克服阻滯 推進(jìn)有機銜接

  第一,預算審批的制度性障礙能否根除有待考察。在新修訂的預算法正式執行之前,我國的預算審批制度對四本預算的銜接存在著(zhù)制度性障礙,那就是四本預算的審議、批準分別在不同的層面進(jìn)行,除了一般公共預算由各級人民代表大會(huì )審查和批準,其規范性較高外,其他三本預算均不通過(guò)人民代表大會(huì )審批,最多是向人大報告。新修訂的預算法雖對此作出統一規定:“中央預算由全國人民代表大會(huì )審查和批準。地方各級預算由本級人民代表大會(huì )審查和批準!睆念A算法的層面實(shí)現了預算審批全部放到人民代表大會(huì )層面,也從法律的層面為四本預算的有機銜接破除了審批制度障礙,但是,有法可依不代表有法必依,這種規范的制度安排是否仍然只是停留在形式上,在執行中對四本預算的管理標準和規范是否仍然區別對待,還要看預算法實(shí)施條例修訂情況及其實(shí)際執行情況。
  第二,政府性基金預算與其他預算銜接存在著(zhù)部門(mén)障礙。設立政府性基金預算本是將預算外收入納入預算管理的一個(gè)權宜之計,有利于預算外資金更好地接受人大和社會(huì )監督,從而增強預算外資金的約束力和透明度,提高政府預算的統一性和完整性。但是,由于政府性基金具有明確的使用主體和專(zhuān)門(mén)用途,財政部門(mén)對政府性基金的征收、分配和使用并沒(méi)有最終的決定權,各部門(mén)不甘愿將自己支配、使用的專(zhuān)用基金交調入其他預算,從而成為政府性基金預算與其他預算間有機銜接的障礙。
  第三,國有資本經(jīng)營(yíng)預算規模使預算銜接的作用受到限制。我國國有資本運營(yíng)體系尚不完善,企業(yè)負擔仍然較重,國有資本運營(yíng)質(zhì)量不高,加之企業(yè)對利潤上繳的意識較低甚至存有消極抗拒心理,致使國有資本收益上繳困難,預算規模較小。即便四本預算有機銜接順暢,這么小規模也發(fā)揮不了很大的作用。
  第四,社會(huì )保險基金預算與其他預算銜接受到社會(huì )保障制度的影響。在我國當前的社會(huì )保障制度下,黨政機關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)、農村居民、離退休人員分別對應不同的社會(huì )保障方式,甚至同一個(gè)單位在編和不在編的從業(yè)人員也分別對應不同的社會(huì )保障方式,這對預算銜接主要有兩方面影響:一是使得與社會(huì )保障相關(guān)的預算收支分列在不同的預算中,加大了預算編制的復雜程度,更使得預算之間的銜接顯得無(wú)所適從。二是使得社會(huì )保險基金預算不能完整覆蓋所有居民,即便行政事業(yè)單位改革會(huì )令其覆蓋范圍得到擴大,但仍然是部分覆蓋,那么從其他預算中調入的資金也只用于社會(huì )保險基金預算覆蓋的部分人群,有損財政資金的公平性,預算銜接的意義也隨之打了折扣。
  第五,預算科目的設置存在問(wèn)題?颇吭O置的問(wèn)題主要集中于政府性基金預算和國有資本經(jīng)營(yíng)預算。首先是在一般公共預算與政府性基金預算的科目設置上存在著(zhù)大量重疊和交叉。這使政府性基金預算與一般公共預算有機銜接變得復雜。其次是國有資本經(jīng)營(yíng)預算支出的款級科目有國有11個(gè),是一種按照部門(mén)分類(lèi)的方法。然而,國有資本收益的分配和使用更多地應體現在功能上,按照部門(mén)分類(lèi)不能反映出國有資本經(jīng)營(yíng)預算對國有經(jīng)濟發(fā)揮著(zhù)怎樣的調節作用。同時(shí),目前的科目設置與一般預算支出的科目設置大部分一致,非但不能清晰地找到兩本預算最佳的銜接之處,反而會(huì )給二者的銜接引入“重重迷霧”。
  綜上所述,加速推進(jìn)四本預算在相對完整、獨立基礎上的有機銜接,是完善全口徑預算體系,深化預算管理改革的良好開(kāi)端。

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