■依法治國專(zhuān)家談
●現代國家治理不同于傳統國家治理，不是靠人治，不是靠權勢術(shù)，而是靠民主、法治、科學(xué)和文化。所以，法治是現代國家治理的重要手段或基本手段。
●法治的理念和價(jià)值主要有三：保障國民權利、控制公權力、維護公平正義。法治的這些理念和價(jià)值正是現代國家治理追求的目標。
●法治不僅是現代國家治理的手段，更是現代國家治理的目標。改革不是為政績(jì)而改革，改革的目標是建立法治國家。
黨的十八屆三中全會(huì )《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，“必須在新的歷史起點(diǎn)上全面深化改革”。而全面深化改革所要實(shí)現的目標是什么呢？《決定》進(jìn)一步指出，“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會(huì )主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化”。那么，現代國家治理體系與法治又是什么樣的關(guān)系呢？
法治是現代國家治理的手段
通過(guò)研究現代國家治理的特征可以看到，現代國家治理明顯不同于傳統國家治理，不是靠人治，不是靠權勢術(shù)，而主要靠民主、法治、科學(xué)和文化�？梢�(jiàn)，法治是現代國家治理的重要手段或基本手段。
我們說(shuō)法治是現代國家治理的手段，主要是從法治的功能角度說(shuō)的。
法治為什么優(yōu)于人治？
因為，歷史的經(jīng)驗表明，凡是不憑感情因素治事的統治者總比感情用事的人們較為優(yōu)良。法律恰正是全沒(méi)有感情的。常人不能完全消除個(gè)人欲望，最好的賢良也未免有個(gè)人偏好，這就往往在執政的時(shí)候引起偏向。法律恰恰能免除一切個(gè)人感情和好惡。麥迪遜指出，“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統治人，就不需要對政府有任何外來(lái)的或內在的控制了”。但人不是天使，所以需要政府；正因為政府也不是天使，所以需要對政府有外在和內在的控制，需要法治。
法治更是現代國家治理的目標
但我們在討論法治在現代國家治理中的地位時(shí)，還應進(jìn)一步指出，法治不僅是現代國家治理的手段，更是現代國家治理的目標。
我們說(shuō)法治更是現代國家治理的目標，主要是從法治的理念和價(jià)值的角度說(shuō)的。
法治的理念和價(jià)值是多方面的，其主要的理念和價(jià)值有三：
其一，保障國民的權利、自由，保障人權。
其二，控制公權力，把公權力包括國家公權力和社會(huì )公權力，甚至包括國際公權力，關(guān)進(jìn)制度的籠子里。
其三，維護公平正義，要使事物合于正義、公平，必須有公正無(wú)私的權衡和裁判，法律恰恰正是這樣一個(gè)中道的權衡。
很顯然，法治的這些理念和價(jià)值正是現代國家治理追求的目標。我們進(jìn)行全面深化改革，推進(jìn)國家治理的現代化，當然不是為改革而改革、為治理現代化而治理現代化，我們推進(jìn)改革和治理現代化的目的是建設法治國家、法治政府、法治社會(huì )，保障人的可持續發(fā)展、權利、自由、幸福，控制公權力和維護社會(huì )的公平正義。
法治在現代國家治理中有四大作用
法治在現代國家治理中的作用主要有四：
其一，指引作用。
法治具有為國家治理指引目標、方向的作用。在我國目前的國家治理實(shí)踐中，法治的這一作用雖越來(lái)越受重視，但尚未得到充分發(fā)揮。影響這一作用充分發(fā)揮的因素主要是，我國目前法的立、解、改、廢（制定、解釋、修改、廢止）的運作機制尚不完善、尚不順暢。下一步有必要修改立法法和立法機關(guān)組織法，改革立法機關(guān)的組織和立法程序。
其二，規范作用。
法治對國家治理的另一主要作用是確立治理模式和規則，規范治理行為。目前，法治的這一作用也受到某些消極因素的制約。這里有法不夠健全、不夠完善的問(wèn)題（如行政程序法、政務(wù)公開(kāi)法等缺位），更有有法不依、執法違法（如釣魚(yú)執法、養魚(yú)執法）的問(wèn)題。對此，必須在完善立法的同時(shí)加強監督和問(wèn)責機制。
其三，推進(jìn)作用。
法治對現代國家治理的推進(jìn)作用主要是通過(guò)創(chuàng )建治理環(huán)境，創(chuàng )設治理激勵機制實(shí)現的。當下我國治理環(huán)境總體上是良好的，治理激勵機制也基本是完善的。但在某些地方、某些領(lǐng)域，也存在治理環(huán)境惡化、治理激勵機制不完善，甚至出現某些“負激勵”的問(wèn)題。對此，有必要通過(guò)推進(jìn)法治改善治理環(huán)境和完善法律激勵機制，特別是在組織人事制度上保證確實(shí)重用堅持法治且善于運用法治思維、法治方式治國理政的人才、干才。
其四，制約作用。
法治對國家治理的制約作用主要是通過(guò)控制公權力濫用和腐敗、保障良政善治實(shí)現的。在這方面，法治作用的發(fā)揮在我國也有很大的空間。特別是在反腐敗領(lǐng)域，必須在加強、完善法治上下大工夫，如建立、完善領(lǐng)導干部個(gè)人情況的申報、核查和公示制度，建立、完善防止和避免利益沖突制度，建立、完善質(zhì)詢(xún)、問(wèn)責制度等。
改革的目標是建立法治國家
正確處理改革與法治的關(guān)系是完善現代國家治理體系，提升國家治理能力的必然要求。
當下，我國部分國人特別是一些地區和部門(mén)的領(lǐng)導干部在國家治理實(shí)踐中對改革與法治的關(guān)系存在各種認識誤區。一些人視改革本身為目標，是硬任務(wù)，是出政績(jì)和提升形象的最佳途徑，而法治則只是手段，是軟任務(wù)，故當運用法治有利于推進(jìn)其提升政績(jì)和改進(jìn)形象的所謂“改革”時(shí)，就用法治，當運用法治可能阻礙或延緩其所推進(jìn)的所謂“改革”時(shí)，就拋棄法治或規避法治。
在現代國家治理體系下，改革與法治的適當關(guān)系應表現為：
其一，法治是改革的目標。
改革是為了推進(jìn)國家治理現代化，而國家治理現代化的目標或目標之一，是建立法治國家、法治政府、法治社會(huì )，是為了實(shí)現和增進(jìn)人的權利、自由、幸福。改革不是為改革而改革，更不是單純?yōu)樘嵘卫碚叩摹罢?jì)”、改善治理者的形象而改革。
其二，法治是改革的制約。
改革的權力和改革權力的運作必須受法律的約束。否則，改革就可能成為一匹脫韁的野馬或一輛沒(méi)有制動(dòng)器的瘋跑的車(chē)，可能給人民生命、自由、財產(chǎn)和社會(huì )公共利益帶來(lái)極大的風(fēng)險。因為任何權力，即使是改革的權力，如果沒(méi)有制約，都必然導致濫用�！耙磺杏袡嗔Φ娜硕既菀诪E用權力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗”。改革也不可能例外。
其三，法治是改革的保障。
法治既為改革提供方向和動(dòng)力，并通過(guò)責任機制和激勵機制促進(jìn)國家治理主體推進(jìn)改革；也為改革提供制約和救濟，防止各種國家治理主體亂改革、濫改革，借“改革”之名行謀私之實(shí)；并通過(guò)法律設定的監督和救濟機制為合法權益受到亂改革、濫改革侵害的受害人提供法律救濟。
（作者為北京大學(xué)法學(xué)院教授）
