■依法治國專(zhuān)家談
●以良法促善治,以善治推改革,這是完善市場(chǎng)經(jīng)濟體系的根本途徑。
●應當建立起“三個(gè)清單”制度,使政府更好地發(fā)揮其服務(wù)和監督職責,即:限制政府的過(guò)度權力,建立政府的“權力清單”;杜絕政府的不當限制,建立市場(chǎng)的“負面清單”;明確政府的職責范圍,建立政府的“責任清單”。
●三張清單是對市場(chǎng)主體權利的維護,也是對政府權力的規范和制約,厘清了政府和市場(chǎng)的界限,應當成為政府法治化的實(shí)現路徑。
●實(shí)現法治化市場(chǎng)經(jīng)濟,要進(jìn)行五個(gè)方面的改革,即:推動(dòng)財稅制度改革,回歸財稅法治;放松市場(chǎng)主體限制,實(shí)現市場(chǎng)權利平等;完善市場(chǎng)秩序監管,改善市場(chǎng)競爭生態(tài);遵循市場(chǎng)經(jīng)濟規律,改進(jìn)市場(chǎng)退出機制;立法引領(lǐng)國資國企改革,打破國企壟斷。
在中央全面深化改革領(lǐng)導小組第六次會(huì )議上,習近平總書(shū)記指出,十八屆四中全會(huì )關(guān)于全面推進(jìn)依法治國的決定,與十八屆三中全會(huì )關(guān)于全面深化改革的決定形成了姊妹篇。三中全會(huì )決定提出讓市場(chǎng)起決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用,四中全會(huì )決定則是為其提供法治保障。為落實(shí)四中全會(huì )精神,應在政府和市場(chǎng)兩個(gè)方面同步發(fā)力,以良法善治推進(jìn)我國的市場(chǎng)經(jīng)濟法治改革步伐。
通過(guò)良法善治彌補政府失靈
在我國,政府失靈的情況極為常見(jiàn)。由于權力的擴張性和自身的逐利性,政府存在著(zhù)短視、隨意、缺乏約束的行為,誘發(fā)官員貪腐、政績(jì)觀(guān)扭曲、限制市場(chǎng)競爭等問(wèn)題,導致其無(wú)法更好地彌補市場(chǎng)配置資源不足的作用。
四中全會(huì )提出,建立“職能科學(xué)、權責法定、執法嚴明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠信”的法治政府,對法治政府建設作出了新要求。
當下面臨的改革重點(diǎn)與難點(diǎn),是在四中全會(huì )的基礎上進(jìn)一步深化,利用精細化、集約化的法治來(lái)約束不受控制的政府行為,以良法善治解決政府失靈的弊端。具體來(lái)說(shuō),應當建立起“三個(gè)清單”制度,使政府更好地發(fā)揮其服務(wù)和監督職責:
限制政府的過(guò)度權力,建立政府的“權力清單”。
我國過(guò)去長(cháng)期地受制于計劃經(jīng)濟體制,政府之手把控著(zhù)整個(gè)國家的社會(huì )生活和經(jīng)濟生活,政府不僅有規則制定權、行政執法權,甚至還有經(jīng)營(yíng)權。這不僅導致了嚴重的權力尋租和腐敗重生,而且產(chǎn)生了較大的貧富差距和明顯的城鄉二元結構,以及推動(dòng)房?jì)r(jià)高漲的“土地財政”局面,社會(huì )公平正義的底線(xiàn)被突破。
因而,政府應當有“權力清單”,由法律對政府的職權范圍進(jìn)行明確,約束政府的權力行使,做到“法無(wú)授權不可為”,使其由計劃經(jīng)濟條件下的全能型政府轉變?yōu)榕c市場(chǎng)經(jīng)濟相適應的服務(wù)型政府、有限型政府。
首先,政府不能自己做規則的制定者,規則的制定必須有法律的依據,并通過(guò)公開(kāi)公正民主的程序進(jìn)行,讓人民有參與、否定和監督的權力。其次,政府的不合理權力應當去除,而不能加入市場(chǎng)競爭甚至壟斷市場(chǎng)交易,也不能再依靠經(jīng)營(yíng)城市土地的權力來(lái)增加自身財富,扭曲市場(chǎng)結構。最后,政府權力的內容和限度都必須有法律的依據,且必須進(jìn)行公示,接受社會(huì )的公開(kāi)監督;權力清單的變更也必須經(jīng)過(guò)法律規定的程序,而不能自我授權。超出憲法和法律許可范圍之外的或違反法律程序的權力都應屬無(wú)效。
杜絕政府的不當限制,建立市場(chǎng)的“負面清單”。
市場(chǎng)經(jīng)濟是自由交易、公平競爭的經(jīng)濟,自由開(kāi)放是其本質(zhì)特征。在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下,政府的主要職權是提供公平的市場(chǎng)競爭環(huán)境,維持有效的市場(chǎng)競爭秩序,而不能對市場(chǎng)施加不當限制。
首先,政府應當制定負面清單,明確企業(yè)不能從事的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)范圍,凡是負面清單之外的,法律沒(méi)有限制或禁止的,各級政府及其部門(mén)不得進(jìn)行限制和禁止,“法無(wú)禁止皆可為”。其次,應當削減政府的不當許可和審批。我國目前有很多不合理、低效率、存在尋租空間的行政許可和行政審批,例如個(gè)人資本到境外投資的限制,這些審批許可權妨礙了市場(chǎng)自由。再次,要逐步取消對資源價(jià)格、金融價(jià)格以及其他市場(chǎng)要素價(jià)格的過(guò)度管制,保障公平合理的價(jià)格機制有效運作,實(shí)現其調節供需和配置資源作用。
明確政府的職責范圍,建立政府的“責任清單”。
沒(méi)有責任的權力就如脫韁之野馬,會(huì )肆意妄為而造成嚴重的社會(huì )損失。政府的職責主要應有兩個(gè)方面:第一,提供公共服務(wù)產(chǎn)品。政府應當通過(guò)財政稅收安排,提供醫療、教育、社會(huì )保障,維護國土安全和境內安全。第二,維護市場(chǎng)秩序。通過(guò)界定和保護產(chǎn)權,強制合約的履行,打擊市場(chǎng)中的違法犯罪,維護良好的市場(chǎng)秩序,保障公平的競爭環(huán)境。我國的公共服務(wù)體系還不夠完善,便民高效的醫療資源匱乏,公平靈活的多渠道教育體系缺失,全方位覆蓋的社會(huì )保障薄弱。
此外,在我國的市場(chǎng)中,假冒偽劣產(chǎn)品四處肆虐,食品藥品安全問(wèn)題困擾已久,欺詐失信行為橫行。這些都需要政府持續發(fā)揮作用。加強市場(chǎng)監管,維護市場(chǎng)秩序是政府應盡的職責,應當由法律予以明確,做到“法定責任必須為”,凡是在法律規定范圍內的職責都必須充分履行,否則應當承擔不利后果。同時(shí),更需要專(zhuān)門(mén)、有效的監督問(wèn)責機制,對政府不履行職責或履行不充分的行為進(jìn)行嚴格的責任追究。
“權力清單”、“責任清單”和“負面清單”,這三張清單是對市場(chǎng)主體權利的維護,也是對政府權力的規范和制約,厘清了政府和市場(chǎng)的界限,應當成為政府法治化的實(shí)現路徑。
與此同時(shí),克服政府失靈更需要獨立的、不受地方政府約束的司法權的介入,允許人民對政府的不法行為進(jìn)行起訴。如果沒(méi)有公平公正的司法審判權存在,所謂的權力清單、責任清單便沒(méi)有真正的約束力,無(wú)法起到彌補政府失靈的作用。
通過(guò)良法善治推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟改革
四中全會(huì )指出,發(fā)揮政府和市場(chǎng)的兩個(gè)作用,必須以保護產(chǎn)權、維護契約、統一市場(chǎng)、平等交換、公平競爭、有效監管為基本導向,完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟法律制度。這為處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系提供了法治路徑。以良法促善治,以善治推改革,這是完善市場(chǎng)經(jīng)濟體系的根本途徑。
具體來(lái)說(shuō),接下來(lái)的市場(chǎng)經(jīng)濟改革應當著(zhù)力推動(dòng)以下幾點(diǎn):
推動(dòng)財稅制度改革,回歸財稅法治。
目前財稅法律體系是我國立法中的短板,絕大多數稅種都由政府發(fā)布的“條例”、“暫行條例”規定,如增值稅、消費稅、營(yíng)業(yè)稅的暫行條例,僅有個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅等個(gè)別的稅種由全國人大通過(guò)的法律規定,這本質(zhì)上并不符合稅收法定原則的要求。財稅法律規范體系建設要回歸到人大立法主導。
當然,財稅法治不是簡(jiǎn)單地將現行條例變成位階更高的法律,而是在修訂過(guò)程中,要尊重社會(huì )意愿,尊重人民財產(chǎn)權,稅負的設定、修改與征管都應按照法律程序,經(jīng)過(guò)人民的同意。此外,預算管理改革也應穩步推進(jìn),由各級人大代表人民對政府的財政收支進(jìn)行有效的監督,從而對各級政府的行為形成有效的約束。
放松市場(chǎng)主體限制,實(shí)現市場(chǎng)權利平等。
主體平等是實(shí)現市場(chǎng)自由的必要條件,也是市場(chǎng)經(jīng)濟的根本要求。然而,國企與民企在政策傾向、資源配套方面有著(zhù)巨大的鴻溝。如何使國企和民企真正享有平等地位、開(kāi)展公平競爭,是我國目前存在的一大挑戰。這就要求盡可能降低、取消不合理的行業(yè)準入門(mén)檻,同等對待所有的國有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)。
四中全會(huì )提出,健全以公平為核心原則的產(chǎn)權保護制度,加強對各種所有制經(jīng)濟組織和自然人財產(chǎn)權的保護,加強對國有、集體資產(chǎn)所有權、經(jīng)營(yíng)權和各類(lèi)企業(yè)法人財產(chǎn)權的保護。這是向市場(chǎng)主體平等邁出的重要一步,應盡快從法律的層次為中小企業(yè)的發(fā)展提供便利條件,實(shí)現真正的“權利公平、機會(huì )公平、規則公平”。
我國現行的《中小企業(yè)促進(jìn)法》是2002年制定,至今已12年。應當盡快對其進(jìn)行修改,在市場(chǎng)準入、投資融資、知識產(chǎn)權保護和稅收征管等方面給予中小企業(yè)自由發(fā)展的空間。
完善市場(chǎng)秩序監管,改善市場(chǎng)競爭生態(tài)。
有效的監管是降低市場(chǎng)交易成本、保護市場(chǎng)交易環(huán)境的必要條件。四中全會(huì )要求,依法加強和改善宏觀(guān)調控、市場(chǎng)監管,反對壟斷,促進(jìn)合理競爭,維護公平競爭的市場(chǎng)秩序。應當嚴格按照《反不正當競爭法》、《反壟斷法》、《消費者權益保護法》的規定實(shí)施一般性市場(chǎng)監管,為市場(chǎng)主體清除障礙和壁壘,為正當競爭構建有序的環(huán)境,為廣大人民群眾提供全面的權益保障。
此外,改革金融市場(chǎng)監管,尊重市場(chǎng)選擇,推進(jìn)發(fā)行注冊制,擴大證券范圍,鼓勵金融創(chuàng )新,讓資本發(fā)揮經(jīng)濟發(fā)展的“血液”作用。同時(shí),改變過(guò)往“重門(mén)檻、輕過(guò)程”的監管模式,加強檢查和執法力量,遏制內幕交易、操縱市場(chǎng)、欺詐客戶(hù)的不法行為,打造公平開(kāi)放的資本市場(chǎng)。
遵循市場(chǎng)經(jīng)濟規律,改進(jìn)市場(chǎng)退出機制。
該破產(chǎn)或者重整的企業(yè),應當依照法律規定進(jìn)行操作,阻斷政府由于稅收或者其他利益關(guān)聯(lián)而進(jìn)行的介入;建立商業(yè)銀行破產(chǎn)和存款保險制度,規定存款保險機構的早期介入權,推廣“生前遺囑”制度,使商業(yè)銀行能夠自擔市場(chǎng)風(fēng)險;對由于市場(chǎng)經(jīng)濟周期原因而陷入困境的中小企業(yè),應當設置快速、簡(jiǎn)便的重整機制。
實(shí)踐中,《企業(yè)破產(chǎn)法》等相關(guān)法律的實(shí)施并不理想,背后的原因在于政府常常為了經(jīng)濟指標、政績(jì)提升和社會(huì )穩定,過(guò)度干涉企業(yè)運行,不愿意將陷入困境的企業(yè)置于法治的軌道上求解。地方政府習慣于沿襲傳統慣性,由相關(guān)政府部門(mén)一肩扛起,以圖維穩定、保政績(jì)。這些問(wèn)題本質(zhì)上都反映了政府與市場(chǎng)的邊界仍然不夠清晰。
另外,司法是正義的最后一道屏障,要建立相對獨立的司法保障體制,公平地處置市場(chǎng)與政府之間的關(guān)系,建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度,并建立專(zhuān)門(mén)的破產(chǎn)法院審理破產(chǎn)案件。
立法引領(lǐng)國資國企改革,打破國企壟斷。
現階段,國有企業(yè)在產(chǎn)權關(guān)系、資本運作以及職工關(guān)系上都存在著(zhù)問(wèn)題,但更為突出的是國企壟斷問(wèn)題,這一問(wèn)題已經(jīng)成為市場(chǎng)經(jīng)濟改革的“攔路虎”。
壟斷國企大致上可以分為四類(lèi),第一類(lèi)是自然資源壟斷型的國企,如中石油、中石化、中海油;第二類(lèi)是行業(yè)壟斷型,如中國電信、中國電力,這類(lèi)企業(yè)主要是利用了行業(yè)政策的優(yōu)勢從而控制整個(gè)行業(yè);第三類(lèi)是涉及到國家政治、軍事、安全的壟斷企業(yè),包括中國航天、中國航空;第四類(lèi)是專(zhuān)營(yíng)專(zhuān)賣(mài),包括鐵路總公司、郵政總公司和煙草總公司。對這些壟斷國企的改革,應該在法治框架下分類(lèi)分批進(jìn)行,實(shí)施不一樣的策略措施:對第一類(lèi)企業(yè),應該大力推進(jìn)其混合所有制進(jìn)程,大力引入民間資本;對第二類(lèi)企業(yè),應當消除民營(yíng)企業(yè)的過(guò)高門(mén)檻,調整市場(chǎng)結構,引入競爭機制;對第三類(lèi)企業(yè),要通過(guò)降低成本實(shí)現盈利;對第四類(lèi)企業(yè),則應該堅定不移地加強它的市場(chǎng)化改革方向。應細化國資國企改革的頂層設計,明確國資委定位,理順國資管理體制。
同時(shí),大力發(fā)展混合所有制,放開(kāi)出資比例限制、注冊資本限制以及主導者限制,讓混合所有制企業(yè)成為重要的市場(chǎng)主體,從而有力化解國企壟斷。應當注意,上述改革措施都要在法治框架下進(jìn)行,修改國有資產(chǎn)法,發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用,做到重大改革于法有據。
十八屆四中全會(huì )提出了“法律是治國之重器,良法是善治之前提”,為中國開(kāi)啟了實(shí)現全面法治的進(jìn)程。良法善治是法治的本質(zhì),通過(guò)制定捍衛人們權利和自由、制裁犯罪維護正義、符合社會(huì )發(fā)展規律、推進(jìn)經(jīng)濟進(jìn)步的良法,并將其付諸充分的實(shí)施,從而公正、有效地實(shí)現治國理政的根本職能。以良法實(shí)現善治,以善治推進(jìn)改革,是我國未來(lái)的必然方向。伴隨著(zhù)法治建設一步一個(gè)腳印的向前邁進(jìn),我國的市場(chǎng)經(jīng)濟之路也必將越走越寬廣!