十八屆三中全會(huì )后，各界對土改期望頗高，但土改卻并未呈現加速勢頭，缺乏共識、顧慮重重使得土地改革呈現出謹慎和保守的態(tài)勢。國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任劉世錦曾經(jīng)指出：“土改可以說(shuō)是現在爭議比較大、共識比較小的一個(gè)領(lǐng)域�！�

　　中央對土改不可謂不重視。2014年9月，國家主席習近平主持召開(kāi)深改小組第五次會(huì )議，部署推動(dòng)農村土地改革。2014年12月2日，習近平主席主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導小組第七次會(huì )議，審議了《關(guān)于農村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》。這表明過(guò)去久未推進(jìn)、被視為“硬骨頭”的農村土地改革，將是今后的一個(gè)改革重點(diǎn)。但實(shí)際改革進(jìn)程的滯后可能讓外界的期待落空。

　　中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳日前聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》。在農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市改革方面，要探索完善用地產(chǎn)權制度，賦予農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地出讓、租賃、入股權能;明確農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市范圍和途徑;建立健全市場(chǎng)交易規則和服務(wù)監管制度等。在農村宅基地制度改革方面，要完善宅基地權益保障和取得方式，探索農民住房保障在不同區域戶(hù)有所居的多種實(shí)現形式;對超標準占用宅基地和一戶(hù)多宅等情況，探索實(shí)行有償使用;探索進(jìn)城落戶(hù)農民在本集體經(jīng)濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地等。這意味著(zhù)在集體經(jīng)營(yíng)性建設用地、宅基地等關(guān)鍵領(lǐng)域，土改試點(diǎn)工作又邁進(jìn)了一步。

　　不過(guò)，從有關(guān)部門(mén)的表態(tài)來(lái)看，土改的推進(jìn)不會(huì )很快，仍是力求穩妥。國土資源部部長(cháng)、國家土地總督察姜大明表示，改革試點(diǎn)的要求，一是堅持小范圍試點(diǎn)。統籌東、中、西部和東北地區，兼顧不同發(fā)展階段和模式，主要在新型城鎮化綜合試點(diǎn)和農村改革試驗區中安排，選擇若干有基礎、有條件的縣或縣級市開(kāi)展。二是堅持依法改革。試點(diǎn)涉及突破相關(guān)法律條款，需要由國務(wù)院提請全國人大常委會(huì )授權，允許試點(diǎn)地區在試點(diǎn)期間暫停執行相關(guān)法律條款。三是堅持封閉運行。試點(diǎn)嚴格限制在經(jīng)法律授權的縣(市)開(kāi)展，非試點(diǎn)地區不要盲目攀比，擅自行動(dòng)，確保試點(diǎn)封閉運行，風(fēng)險可控。試點(diǎn)工作在2017年底完成。也就是說(shuō)，還有近三年時(shí)間，不急于鋪開(kāi)。

　　在此之前，農業(yè)部部長(cháng)韓長(cháng)賦2014年12月23日表示，2015年將積極穩妥推進(jìn)農村土地制度改革，將配合全國人大常委會(huì )抓緊修訂土地承包法，賦予農民土地經(jīng)營(yíng)權抵押、擔保權能，允許農民以經(jīng)營(yíng)權入股發(fā)展農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。用5年左右時(shí)間基本完成農村土地承包經(jīng)營(yíng)權確權登記頒證。確權登記頒證是土地流轉的基礎，這一基礎性工作就要花費5年時(shí)間，也意味著(zhù)土地承包經(jīng)營(yíng)權的流轉不可能在短期內取得重大進(jìn)展。

　　2014年的土改成果仍局限于確權登記頒證等基礎領(lǐng)域。雖然不少地方都在試驗土改的可行模式，但距離形成全國普適的成熟模式為時(shí)尚早。土地承包經(jīng)營(yíng)權的流轉試驗較多，農村宅基地和集體建設用地的流轉是農村土地制度改革中最艱難的部分，政策操作的難度很大，動(dòng)作緩慢。在立法、修法領(lǐng)域，除了《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》外，動(dòng)靜不大。而在小產(chǎn)權房的合法化問(wèn)題上，政府的口風(fēng)也沒(méi)有松動(dòng)的跡象。

　　展望2015年，有望取得一定進(jìn)展的領(lǐng)域仍是土地承包經(jīng)營(yíng)權確權登記試點(diǎn)的進(jìn)一步推開(kāi)，以及各地關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉的試點(diǎn)。而農村宅基地和集體建設用地的流轉比較敏感，缺乏共識，可能不會(huì )快速推進(jìn)，而是在試點(diǎn)的基礎上逐步嘗試、創(chuàng )新，力求積極穩妥。因此對2015年農村土地制度改革的進(jìn)展不宜期望過(guò)高。

　　中央在土改問(wèn)題上的謹慎態(tài)度有其客觀(guān)原因。在我們研究團隊看來(lái)，土改是全面深化改革的重要一環(huán)，是改革進(jìn)入攻堅期后不可回避的任務(wù)，也是解決三農問(wèn)題的重要手段。改革的滯后將產(chǎn)生負面效應，比如影響新型城鎮化的推進(jìn)。隨著(zhù)戶(hù)籍制度取消和城鄉社保統一，城鎮化在“城市端”的阻力越來(lái)越小。但在“農村端”，由于農村土地制度改革的滯后，農民的土地資產(chǎn)難以妥善處置、變現，無(wú)法為農民進(jìn)城提供有力的支持。城鄉一體化發(fā)展可能被土地制度改革拖后腿。當下支離破碎的農村土地產(chǎn)權制度在弱化農民權利保護的同時(shí)，也降低了農村財產(chǎn)性收入的來(lái)源和數量，不僅增加了農村社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的成本，也使農村社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的機遇逐步喪失。2015年是全面深化改革的關(guān)鍵之年，中央應該拿出更大的魄力對土改這塊“硬骨頭”進(jìn)行攻堅。如果本屆政府能夠完成土改這一歷史性改革，足以彪炳史冊。

　　總之，盡管政府對土地改革非常重視，土改的概念很熱，但在具體操作層面，2015年農村土改仍將以試點(diǎn)、穩妥為主基調，改革的成果可能低于很多人的預期。