稅收法治是建設社會(huì )主義法治國家的重要內容。長(cháng)期以來(lái)，我國稅收法治化程度不高，稅法體系不完善，如何真正落實(shí)三中全會(huì )決定中提出的“稅收法定原則”成為社會(huì )關(guān)注的熱點(diǎn)。
在日前舉行的中國稅法論壇第三屆中國稅務(wù)律師和注冊稅務(wù)師論壇上，全國人大財政經(jīng)濟委員會(huì )副主任委員郝如玉、財政部財政科學(xué)研究所所長(cháng)劉尚希、中國稅務(wù)報社總編輯劉佐、國稅總局政策法規司副司長(cháng)張學(xué)瑞、北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文等專(zhuān)家就如何落實(shí)稅收法定、全面推進(jìn)依法治稅、發(fā)揮人大立法職能等闡述了各自的觀(guān)點(diǎn)。
郝如玉：長(cháng)期授權立法的作法要扭轉
十八屆四中全會(huì )上提出了“全面推進(jìn)依法治國”的主張，落實(shí)到稅收領(lǐng)域，核心在于“落實(shí)稅收法定原則”，全面推進(jìn)依法治稅。
無(wú)論是落實(shí)“稅收法定原則”，還是推進(jìn)依法治稅，都應“堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”。然而，我國現行的18個(gè)稅種，全國人大審議立法的只有3個(gè)，其他15個(gè)還都是國務(wù)院條例、規定，這15個(gè)條例中有4個(gè)已經(jīng)制定了60年。作為基本經(jīng)濟制度之一的稅收制度應該以法律的形式體現，這在各國都是基本的作法，具體到我國，則是應該由全國人大及人大常委會(huì )進(jìn)行稅收基本法的立法，所以，最近我在不同場(chǎng)合都提出主張，稅收領(lǐng)域長(cháng)期授權立法的作法需要扭轉，稅收條例應逐步上升為法律。
《稅收征管法》作為稅收征管領(lǐng)域的根本性大法，是規范我國現行18個(gè)基本稅種征收管理的基本程序法，立法質(zhì)量直接影響各稅種的征管工作開(kāi)展的效果�，F行的《稅收征管法》是由全國人大常委會(huì )于2001年審議通過(guò)的，到目前已經(jīng)有14年。期間，我國政治、經(jīng)濟、社會(huì )都發(fā)生了巨大的變化，尤其當今經(jīng)濟領(lǐng)域跨區域經(jīng)營(yíng)和電子交易的發(fā)展，給《稅收征管法》提出了前所未有的挑戰，在征管手段、征管程序、納稅人權益保護等方面都明顯與經(jīng)濟、社會(huì )的發(fā)展不相適應。推進(jìn)《稅收征管法》的修訂工作已經(jīng)成為一項非常急迫的工作，是落實(shí)稅收法定原則的最重要內容之一。
無(wú)論是在《稅收征管法》的修訂中，還是在房地產(chǎn)稅、資源稅、環(huán)境保護稅等各個(gè)領(lǐng)域的立法過(guò)程中，切實(shí)“落實(shí)稅收法定原則”應從以下兩個(gè)方面著(zhù)眼：
一是要在現有法律框架內依照法定程序進(jìn)行�！读⒎ǚā穼Ψ�、法規的制定規定了嚴格程序，稅收立法應該遵循程序進(jìn)行，并廣泛聽(tīng)取各個(gè)領(lǐng)域人士的觀(guān)點(diǎn)和看法，做到民主立法。
二是要根據社會(huì )經(jīng)濟情況加強立法研究。當前，以互聯(lián)網(wǎng)科技為代表的新型經(jīng)濟形態(tài)發(fā)展迅速，經(jīng)濟交易的形式更加復雜和隱蔽，這給相關(guān)稅收征管帶來(lái)了前所未有的挑戰，稅收立法應該充分結合這些背景，盡可能符合實(shí)際，不斷推進(jìn)科學(xué)立法水平。
張學(xué)瑞：稅收立法要堅持人大主導作用
一般的現代文明國家就是法治國家，就是稅收法治國家，所以說(shuō)我們文明的進(jìn)步，稅收是必須要法治化。
我們提出現代化非常重要的標志就是法治化，沒(méi)有法治化，實(shí)現現代化是不行的，實(shí)現現代化首先要實(shí)現法治化�，F代化和法治化他們共同核心的特征就是要實(shí)現科學(xué)化、民主化和制度化。
目前我國依法治國面臨的矛盾形勢非常嚴峻，存在三個(gè)問(wèn)題。一個(gè)是法律法規立法存在很大問(wèn)題，不科學(xué)，操作性差，立法部門(mén)化現象很?chē)乐�；第二大�?wèn)題是執法司法上存在問(wèn)題，執法不公、執法腐敗很?chē)乐�；第三是人民信法守法、依法維權的意識很弱。要推進(jìn)法治的發(fā)展必須要解決這些問(wèn)題。
要實(shí)現稅收立法必須堅持人大的主導作用，法律是國家意志的體現，沒(méi)有人大的主導，民主性就是有限的，體現的不一定是國家意志。稅收問(wèn)題不僅是經(jīng)濟問(wèn)題，還是政治問(wèn)題，是憲法問(wèn)題。要解決這些問(wèn)題，首先要破除部門(mén)化，特別是起草權的問(wèn)題。起草權是國家立法權重要組成部分，不可分割。如果起草權都在部門(mén)，會(huì )導致立法質(zhì)量不高，爭權違責、法律之間打架，根源就是部門(mén)化的問(wèn)題。法律回歸到人大，行政法規回到國務(wù)院，誰(shuí)的權誰(shuí)去行使。
劉佐：把稅收法定原則寫(xiě)入憲法
完善稅制首先要完善憲法，從這些年來(lái)看中共中央、國務(wù)院對于法治、對于稅收法治越來(lái)越成一個(gè)很高度的重視狀態(tài)。特別是四中全會(huì )決定，完善以憲法為核心的法律體系，我首先想到的是應該完善憲法當中有關(guān)稅收的內容。
各國憲法的匯編，收集了193個(gè)國家現行憲法，我專(zhuān)門(mén)看有關(guān)稅收法定的規定，發(fā)現一個(gè)共同的規律，絕大多數國家，基本都有稅收法定內容�？磭鴥�，中國的憲法歷史并不長(cháng)，清末的憲法大綱，民國時(shí)期的幾部典型的憲法，或者具有憲法性質(zhì)的文獻，都可以看到稅收法定的規定。1949年新中國成立以后，9月通過(guò)的共同綱領(lǐng)到五四憲法，七五憲法等等，以及后來(lái)的憲法修訂，都沒(méi)有稅收法定的內容。這是非常遺憾的，下一步應該在下一輪憲法修改時(shí)，把稅收法定的原則寫(xiě)進(jìn)去。
怎樣在憲法中落實(shí)稅收法定原則？除了寫(xiě)進(jìn)去之外，還有一些實(shí)質(zhì)的內容。比如，現在是分稅制的財政體系，對于稅收應該是分級，有人說(shuō)稅收法定就是要把稅收條例上升為法律，有一定道理，是不是都要上升為法律，我持不同的看法。因為全國性的稅收，比如增值稅法、個(gè)人所得稅法應該由全國人大立法，房地產(chǎn)稅等等小稅種有必要拿到全國人大立法嗎？地方不行嗎？我認為不一定，這是需要考慮的。
權利和義務(wù)的問(wèn)題�，F行的《憲法》56條規定：公民有依法納稅的義務(wù)，也有若干的權利。這是不完整的，不僅公民有，法人和組織也有依法納稅的義務(wù)。權利和義務(wù)要有一個(gè)對等，不能光講義務(wù)，很多人說(shuō)收了這么多稅干了什么？有沒(méi)有方法可以監督一下，這些意見(jiàn)都是很尖銳的。
最后，要有一些配套的措施。光有稅收法定還不行，不僅是稅收法定而且應該有財政法定，除了收入以外，支出也應該法定，這是對的。不管怎么說(shuō)，財政收入里稅收的主體地位應該予以肯定，這在預算法有表述，但是我認為在憲法里應該有更明確的表述。類(lèi)似的還有預算法的一些要點(diǎn)，審計法的一些要點(diǎn)，都應該挪到憲法，這是保證的必要條件，相輔相成的。沒(méi)有預算何談稅收，沒(méi)有審計能行嗎？不行。所以我認為這些都是必要的。
怎么樣具體落實(shí)稅收法定原則？除了憲法里要寫(xiě)上法定以外，還有一些做法。我認為需要分類(lèi)處理，除了地方和中央有別，還有幾個(gè)事情：凡是條件比較成熟的可以先立法，比如，現在18個(gè)稅種里，關(guān)稅自從入世以后比較成熟，修改也比較少，沒(méi)有什么太多的修改，這種情況下是不是關(guān)稅可以先行立法？我認為有可能。有些稅種正在改革，改革沒(méi)有完成，先不要急，比如我們現在正在搞消費稅的改革，擴大征稅范圍等等，沒(méi)有搞完弄一個(gè)消費稅法不現實(shí)。加快改革步伐，改革基本完成之后制訂消費稅法比較合適。
我們已有的稅法也需要繼續完善，并不是說(shuō)那些沒(méi)有立法的要完善，已經(jīng)立法的也要完善。比如個(gè)人所得稅法大家都認為不合理，要修改要完善�！抖愂照鞴芊ā芬彩乔Н彴倏�。無(wú)論是從理論上還是實(shí)踐上還是技術(shù)上，都會(huì )發(fā)生很大的變化，不改不行，小改也不行，一定要大改�，F在的理論指導，現在的技術(shù)支撐，都有問(wèn)題，而不是修改幾個(gè)條款，增加一些內容，刪除一些內容，改幾個(gè)錯別字。
最后，除了我們所說(shuō)的稅法以外，和其他的法律是有相互關(guān)系的，應該有一個(gè)聯(lián)動(dòng)或交互，比如憲法里做了一些修改，相關(guān)的法律也要修改。舉個(gè)例子，1988年修改憲法，確定私營(yíng)經(jīng)濟的合法性，有憲法依據。比如正在搞營(yíng)改增，營(yíng)改增改了以后，并不是兩個(gè)稅種的簡(jiǎn)單合并，涉及到很多問(wèn)題，比如很多技術(shù)問(wèn)題，企業(yè)的會(huì )計問(wèn)題，財務(wù)問(wèn)題，成本核算問(wèn)題，相關(guān)法律法規都需要修改。
劉尚希：政府所有收入取得都要有法可依
稅收法定從字面理解可能就是稅收，其實(shí)不止字面上的“稅收”二字，而是指政府所有收入的取得都要有法有據，包括稅，也包括非稅�，F在的情況看起來(lái)，非稅制度的法定構成顯得越來(lái)越重要。這對經(jīng)濟秩序的影響，對經(jīng)濟行為的影響，對經(jīng)濟主體的影響是相當大的。非稅制度從表面上看，不如稅收那么多，但產(chǎn)生的影響一點(diǎn)不亞于稅收。所以稅收法定應當是指他的精神含義，不是字面的含義，指政府所有收入的取得都是要法定的。
稅收法定不僅是立法，包括立法和法律實(shí)施。良法立出來(lái)了，不能有效實(shí)施，就達不到善治，二者缺一不可。稅收法定，立法是前提，是必要條件，但是光有立法，遠遠不夠。稅法的實(shí)施，也包括了執法，司法、守法這些環(huán)節。因為立法是有一個(gè)過(guò)程，要實(shí)施更要有長(cháng)期的追求，長(cháng)期的過(guò)程。這些法不能一下子變成良法，比如18個(gè)稅種，只有3個(gè)法，其他都是條例，能不能在一個(gè)早上全變成稅法呢？很顯然是困難的，需要時(shí)間。我們要加快立法的進(jìn)程。在沒(méi)有變成法律的時(shí)候，即使是國務(wù)院的條例也要做到怎么有效的實(shí)施。稅收法定的準確的內涵應當包括了四個(gè)環(huán)節，也就是立法、執法、司法、守法。
法律實(shí)施在中國當下更加重要，因為這一點(diǎn)關(guān)系到我們的法律是不是有生命，是不是有權威。一分立法，九分實(shí)施。我們現在立的法不少，我們國家的法律有不少法律是在睡覺(jué)的，可見(jiàn)法律實(shí)施，把立的法變成一種行動(dòng)，這在當前依法治國的過(guò)程中更加重要。
稅收法定要求我們兩個(gè)方面不可偏廢，既要立好法，變成良法，同時(shí)要有強有力的法律實(shí)施，只有這樣才能真正實(shí)現稅收法定。
劉劍文：立法要有授權 授權要有監督
隨著(zhù)我國改革開(kāi)放步伐的加快，財稅法制越來(lái)越引起很多人的關(guān)注，2014年是改革的元年，2015年是法治的元年。改革要在法治的框架下進(jìn)行，改革和法治是未來(lái)很長(cháng)一段時(shí)間兩個(gè)永恒的主題。
首先，落實(shí)稅收法定原則，推動(dòng)財政稅收法定。稅收法定既有形式上的法定也有實(shí)質(zhì)性的法定，作為一個(gè)形式上的法定，可以很短時(shí)間實(shí)現。實(shí)質(zhì)法定就是強調在稅收立法里公平稅負的問(wèn)題，如何體現，這可能需要時(shí)間。我們對稅收法定的理解不要做廣義的解釋?zhuān)@里所講的稅收法定的法是狹義的法，指的是法律。四中全會(huì )解決了改革與法治的重大理論問(wèn)題，改革要在法治的框架下進(jìn)行。
其次，有立法就要有授權，有授權就需要監督。我們過(guò)去說(shuō)有授權缺乏監督，監督也要在稅收法定的范圍內進(jìn)行。但是我們要看到這一點(diǎn)，光談稅收法定不談財政法定是不夠的。因為我們可以看到，社會(huì )的發(fā)展是從稅收法定到預算法定到財政法定，最終實(shí)現財政領(lǐng)域法治化的問(wèn)題。我們最近也向中央高層提出建議，來(lái)進(jìn)一步推動(dòng)財政法定的問(wèn)題。稅收法定如果沒(méi)有財政法定這樣一個(gè)保障，稅收法定很難實(shí)現。我們講的稅收法定更多是側重稅收領(lǐng)域的收入，而財政法定，即在收入上合理合法合憲，支出上公平公開(kāi)公正，監管上有規有序有責，是我們應該做的工作。
第三，關(guān)于依法行政的問(wèn)題。法治很重要的是依法治國，依法執政，依法行政，建立法治國家、法治政府、法治社會(huì )。通過(guò)法治來(lái)推動(dòng)政府更好地為納稅人服務(wù)，是一個(gè)很重要的內容。四中全會(huì )的一個(gè)決定核心就是限制公權力，規范公權力的問(wèn)題。
第四，關(guān)于稅收司法的問(wèn)題。我們要提高法律服務(wù)，如果沒(méi)有司法的發(fā)達，立法的發(fā)達，這個(gè)服務(wù)市場(chǎng)很難在一個(gè)規范有序的環(huán)境中進(jìn)行，同時(shí)還需要司法的保障，但是這些年來(lái)整個(gè)稅收的司法是非常滯后的。這個(gè)滯后和立法也有關(guān)系，因為我們的立法本身也滯后，我們在下一步還要推動(dòng)稅收司法的發(fā)展。因為司法是社會(huì )公平正義的最后的一道防火墻。短期要建立稅收法定有困難，但是我們可以通過(guò)稅收領(lǐng)域一些重大案件教育社會(huì )，教育全體人民怎么提高對稅法的尊崇。
