經(jīng)過(guò)近兩年的調研醞釀,以遏制轉移支付腐敗與浪費為主旨的系統性“轉改”終于啟動(dòng)了。本周一,《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見(jiàn)》公開(kāi)向社會(huì )發(fā)布。
《意見(jiàn)》所指的轉移支付主要指上級財政對下級財政的轉移支付。資金用途主要用于財政困難地區提升公共服務(wù)和公共用品的供給能力。其余各門(mén)類(lèi)的轉移支付則主要用于補貼新興產(chǎn)業(yè)、新興服務(wù)業(yè)態(tài),扶持“三農”專(zhuān)項補貼等。一言以蔽之,轉移支付資金皆來(lái)源于國家稅收,性質(zhì)上屬于百姓血汗錢(qián),支付過(guò)程體現為取之于民用之于民。財政轉移支付在中國發(fā)生于中央、省、市、縣、鄉五個(gè)政府層級。
中國轉移支付無(wú)論是“轉移比例”還是資金使用效率,使用透明度,使用公平性,使用過(guò)程監督,使用績(jì)效評估等,離一些西方國家成熟的轉移支付都差了一大截。不論是欠發(fā)達地區還是發(fā)達地區,不分城市和鄉鎮,中國轉移支付領(lǐng)域的“跑、冒、滴、漏、挪、貪、腐”現象都系世界上最嚴重的國家之一,與現今中國的大國地位和國家形象極不相稱(chēng)。
財政轉移支付落地中國是1994年,當時(shí)作為中央地方分稅制改革的配套措施倉促推出,一開(kāi)始規模不大,可到2006年時(shí),在全國年度財政總收入3.9萬(wàn)億元中,就有1.4萬(wàn)億元被用于當年的各級財政轉移支付。由是,全國財政用于“上對下”的轉移支付資金,已逼近年度總預算的三成半還多。這些年,國家越來(lái)越重視民生改善,各級財政用于轉移支付的資金占比,筆者雖未能查到權威數據以資比對,但作經(jīng)驗性判斷,這一比例應當比2006年更高一截。
再看一組公開(kāi)數據。2000年中央決定西部大開(kāi)發(fā),稍后又決定實(shí)施中部崛起戰略。在2000年至2012年的13年間,僅中央財政用于中西部地區的轉移支付資金,累計已達驚人的8.5萬(wàn)億元?墒,迄今為止,誰(shuí)都承認,巨額轉移支付資金在使用過(guò)程甚至在層層下?lián)苓^(guò)程中,存在著(zhù)驚人的“轉移腐敗”和“轉移浪費”。如此巨量的資金投了進(jìn)去,其產(chǎn)生的實(shí)際績(jì)效更乃一筆糊涂賬。
這一令人痛心現象長(cháng)期存在,積年累月地敗壞黨風(fēng)、政風(fēng)和社會(huì )風(fēng)氣,越往下,財政轉移支付形同一塊無(wú)價(jià)的“唐僧肉”,層層都可咬上一口。在資金下?lián)苓^(guò)程中,最不能容忍的腐敗是克扣、貪污用于貧困人口的救助資金、扶農補貼、基本醫療和基本社保資金。最讓人憤慨的是許多扶貧資金被基層政府中的歪嘴和尚們用于“三公消費”和修建樓堂館所。最令人唏噓的是,如此大額資金的使用績(jì)效長(cháng)期缺乏科學(xué)評估,以至于發(fā)展到轉移支付規模一年大于一年,由此導致的腐敗與浪費亦一年比一年更令人痛心。
“轉移腐敗”與“轉移浪費”愈演愈烈,根本原因在于一系列制度缺失或形同虛設:一是支付資金一度長(cháng)期不受地方人大監督;二是缺乏相對統一明了的支付標準;三是具體的轉移支付往往是上級領(lǐng)導的一個(gè)臨時(shí)動(dòng)議,抑或是應付某個(gè)突出矛盾甚至用來(lái)“花錢(qián)買(mǎi)平安”的急就章,在各級政府層面,層層缺乏統籌安排。而在面上問(wèn)題的背后,還有兩個(gè)要害性問(wèn)題:其一,全國層面的轉移支付立法長(cháng)期遲滯,配套法規和行政規章更系殘缺不全,導致地方在實(shí)施轉移支付時(shí)缺乏基本的法制約束;其二,腐敗浪費奢糜波及全國各個(gè)領(lǐng)域,執紀執法普遍長(cháng)期偏軟偏弱流于形式,以至于“轉移腐敗”成了并非最具威脅性的腐敗而顧不上下狠心率先予以遏制。
財政改革是最基礎最難的改革,先從“轉改”下刀,依然遵循先易后難的改革理路。然而,“轉改”本身亦需較長(cháng)年份作為“時(shí)間鋪墊”。從制度、法律、監督到新體制塑造,《意見(jiàn)》所及的深化“轉改”內容包括十二個(gè)大塊,筆者通讀后以為,未來(lái)數年,還是著(zhù)重于先治標,然后再言治本。從此輪“深改”在其他諸多領(lǐng)域的進(jìn)展和初步收效作參照物,估計此輪“轉改”已不大可能再走過(guò)場(chǎng),但愿真能如此。