國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任張軍擴在近日舉行的第十三屆中國企業(yè)發(fā)展高層論壇上提出，深化國資國企改革，關(guān)鍵是要解決好六個(gè)重大問(wèn)題。一是要完善頂層的國有資本管理體制；二是構建有效的國有資本投資運營(yíng)平臺；三是推動(dòng)股權多元化，優(yōu)化股權結構；四是在國企中實(shí)行雙軌制的選人用人和激勵管理制度；五是清理企業(yè)歷史遺留問(wèn)題，為企業(yè)發(fā)展松綁；六是各地改革要因地制宜，不搞一刀切。

　　設立國資委員會(huì )國資委只負責政策執行

　　要通過(guò)完善頂層的國有資本管理體制，強化國家所有權政策的制定與實(shí)施，促進(jìn)國有資本更好地服務(wù)于國家戰略目標。
　　現行的國有資產(chǎn)管理體制是2003年形成的，客觀(guān)地講，這個(gè)體制的建立對于解決過(guò)去長(cháng)期存在的國有資產(chǎn)的多頭管理而又無(wú)人負責的問(wèn)題起到了積極的作用，但現行的國有資產(chǎn)管理體制存在兩個(gè)突出問(wèn)題：
　　第一個(gè)問(wèn)題，沒(méi)有形成與國有資本功能定位相適應的國有資本布局、優(yōu)化調整的體制機制。
　　國有資本是全民的財富，理應服務(wù)于全民利益和國家戰略目標，但過(guò)去的體制卻缺乏這方面的體制機制設計，從而在一定程度上導致了國有資本管理上簡(jiǎn)單強調做大做強，自我循環(huán)，而服務(wù)于國家總體發(fā)展目標的功能相對不足。
　　第二個(gè)問(wèn)題，對企業(yè)實(shí)行行政化的管理模式，而且是管人管事管資產(chǎn)相結合，導致企業(yè)活力不足，難以適應國內外市場(chǎng)形勢快速變化�！氨热�，根據國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)所的一項研究，截止到2012年，國資委共頒布過(guò)規章文件287件，通過(guò)其中255件的梳理和歸納，發(fā)現這些規章文件，與履行股東職責的，也就是所有權職責相關(guān)的僅占31%，而其余的將近70%都是與落實(shí)公共政策、黨群工作或者企業(yè)內部的事相關(guān)的�！�
　　張軍擴提出，解決上述問(wèn)題的一個(gè)可供選擇的思路是加強國有資產(chǎn)政策制定的獨立性，比如可以考慮設立一個(gè)由國務(wù)院領(lǐng)導掛帥的由國務(wù)院相關(guān)職能部門(mén)負責人以及相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者參加的委員會(huì )，專(zhuān)門(mén)負責制定國家出資政策，包括國有資本布局調整和國有資本收益分配等等。而國資委則負責政策的具體執行。
　　他認為，這樣做的好處有三點(diǎn)：第一，有利于從國民經(jīng)濟全局的角度來(lái)考慮國有資產(chǎn)的功能定位、投資方向和收益分配等等一系列問(wèn)題。第二，有利于增強國有資本政策的權威性，從而有利于切實(shí)得到貫徹和實(shí)施。第三，有利于破除部門(mén)自我改革的困境，推動(dòng)國資管理部門(mén)改革監管方式。比如，以前國資委存在的功能管理職能，黨群工作職能，企業(yè)內部具體事務(wù)的審批等等，都需要逐步加以清理和管理。從頂層上，完善國有資本的管理體制。

　　國資只在特殊領(lǐng)域發(fā)揮直接作用其他可通過(guò)資本投入

　　要通過(guò)構建有效的國有資本投資運營(yíng)平臺，實(shí)現從管資產(chǎn)向管資本轉變。
　　張軍擴指出，國有資本能否有效服務(wù)于國家戰略目標，既取決于其投向的領(lǐng)域，也取決于投入的方式。關(guān)于今后國有資本需要重點(diǎn)投資的領(lǐng)域，十八屆三中全會(huì )《決定》已有明確闡述，那就是要提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性、戰略性產(chǎn)業(yè)，保護生態(tài)環(huán)境，支持科技進(jìn)步、保障國家安全等五大領(lǐng)域。接下來(lái)的問(wèn)題就是，國有資本應當以何種方式來(lái)加大對這些領(lǐng)域的投入，逐步向這些領(lǐng)域集中。
　　“過(guò)去國有資本發(fā)揮作用主要是投資興辦企業(yè)，并直接經(jīng)營(yíng)管理這些企業(yè)，這種方式在發(fā)展的初期可能是必要的，但隨著(zhù)我國市場(chǎng)經(jīng)濟的不斷發(fā)展，其弊端和局限性越來(lái)越顯示出來(lái)，”張軍擴建議，今后除了極少數涉及國防安全等特殊領(lǐng)域需要國有資本以直接投資市場(chǎng)、直接經(jīng)營(yíng)管理的方式發(fā)揮作用以外，絕大多數領(lǐng)域，包括完全競爭領(lǐng)域以及帶有部分公益性政策性功能領(lǐng)域，都用不著(zhù)國家直接投資市場(chǎng)，而是通過(guò)資本投入運作就可以更好地實(shí)現國有資本的功能和作用。
　　然而，現實(shí)當中，國有資本并非以現金的形式存在，并非想投到哪兒就能馬上轉移到哪個(gè)領(lǐng)域，而是以各種類(lèi)型企業(yè)的資產(chǎn)或者股權的形式存在，其中少部分是所謂的關(guān)系國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的企業(yè)，而大部分是完全處于競爭領(lǐng)域的企業(yè)。在這種情況之下，要實(shí)現從管資產(chǎn)向管資本的轉變，促進(jìn)國有資本布局的動(dòng)態(tài)優(yōu)化和調整，就需要搭建國有資本投資和運營(yíng)的平臺，及國有資本投資公司和資本運營(yíng)公司。
　　張軍擴稱(chēng)，現在關(guān)于如何設立國有資本投資運營(yíng)公司，以及設立之后如何運營(yíng)等等，都還是存在一些分歧。比較好的一個(gè)做法，還是要通過(guò)試點(diǎn)找出適合當前管理體制和市場(chǎng)環(huán)境的合理模式。試點(diǎn)當中應當重點(diǎn)關(guān)注三個(gè)問(wèn)題：
　　首先，投資運營(yíng)公司對實(shí)業(yè)企業(yè)的持股方式。分散持股有利于防范對實(shí)業(yè)企業(yè)的行政干預，但會(huì )增加實(shí)業(yè)企業(yè)出現內部人控制的風(fēng)險。集中持股有利于落實(shí)實(shí)業(yè)企業(yè)的出資人責任和發(fā)揮投資運營(yíng)公司的專(zhuān)業(yè)化優(yōu)勢，但卻增加了上一層公司對下層公司不當干預的風(fēng)險。
　　其次，投資運營(yíng)公司的治理機制。投資運營(yíng)公司應該成為市場(chǎng)化的資本運營(yíng)主體，既要防止政府干預過(guò)多導致企業(yè)失去活力，又要防止出現內部不能控制的風(fēng)險。
　　最后，資產(chǎn)重組，企業(yè)改革。應當結合企業(yè)投資運營(yíng)公司的設立，在取消和公司處理程序，資產(chǎn)管理，關(guān)聯(lián)交易等方面，探索和積累經(jīng)驗。

　　推動(dòng)股權多元化重點(diǎn)是推進(jìn)集團母公司改革

　　通過(guò)優(yōu)化股權結構，進(jìn)一步完善國有企業(yè)的現代企業(yè)制度。
　　張軍擴認為，從多年來(lái)國有企業(yè)改革和發(fā)展實(shí)踐來(lái)看，國有企業(yè)難以建立真正有效的現代企業(yè)制度，其中最重要的一個(gè)根源就是一股獨大的股權結構�！按罅康慕�(jīng)驗證明，即使不能實(shí)現國有資本與其他社會(huì )資本的混合所有制的多元化持股，只要能夠實(shí)現多元國有股東持股，也能在很大程度上對改善公司治理發(fā)揮積極的作用�！�
　　因此，下一步的改革應當把推動(dòng)股權的多元化作為完善現代企業(yè)制度的一項重要的舉措。推進(jìn)國有企業(yè)股權多元化改革，重點(diǎn)首先是要推進(jìn)集團母公司的改革，目前中央和地方層面都還有不少的集團母公司仍未完成公司制改革，例如國務(wù)院國資委管理的112家中央企業(yè)當中，就有75家仍然是全民所有制企業(yè)。盡快完成這些集團母公司的公司制改革，應該成為國有企業(yè)改革中的首要任務(wù)。
　　改革可根據實(shí)際情況采取多種方式，包括有些具備條件的集團母公司可以直接改為國有資本投資運營(yíng)公司，有些集團母公司可以改成股權多元化的公司，特別是上市公司。在積極調整和優(yōu)化國有企業(yè)股權結構的基礎上，要根據國有資本不同的功能定位，逐步調整企業(yè)的國有股權比例。對需要國有資本發(fā)揮政策性功能的領(lǐng)域，比如，關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈、重大民生、戰略性產(chǎn)業(yè)的重要行業(yè)，國有資本可以保持獨資或相對控股。在其他領(lǐng)域，主要是競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)，要積極引用社會(huì )投資機構，特別是市場(chǎng)競爭，根據市場(chǎng)競爭和發(fā)展情況實(shí)行國有股權不同的持股比例，并按照市場(chǎng)規則有序進(jìn)退，合理流動(dòng)，提高國有資本的配置效率。

　　實(shí)行雙軌制選人用人和激勵管理制度

　　通過(guò)深化國資國企的用人管理制度改革，構建與市場(chǎng)經(jīng)濟相兼容的激勵制度。
　　對高層管理者的任命考核激勵制度，是全部管理制度的核心。按照改革后的國資管理體制，兩類(lèi)公司基本上應當按照《公司法》來(lái)運行，實(shí)行完全市場(chǎng)化的用人管理制度。而國有資本投資運營(yíng)公司，以及個(gè)別的特殊類(lèi)公司，可能比較合理的方式是實(shí)行雙軌制的選人用人和激勵管理制度。
　　“所謂雙軌制，就是對國有資本投資運營(yíng)公司的董事監事，以及少數政府直接管理的特殊類(lèi)的國有企業(yè)的領(lǐng)導人，由履行出資人選聘任命，而對于兩類(lèi)公司的經(jīng)理層以及其他層級的管理者實(shí)行市場(chǎng)化的選聘和管理機制，即董事會(huì )選聘總經(jīng)理，總經(jīng)理提名其他高管，并由董事會(huì )批準�！睆堒姅U解釋說(shuō)。
　　與雙軌制的選人用人制度相適應，應該按照選用方式與身份待遇相適應的原則，實(shí)行雙軌制的薪酬與激勵約束機制，通過(guò)政府任命方式產(chǎn)生的兩類(lèi)公司和少數政府直管企業(yè)的董事、董事長(cháng)，應該按照公務(wù)員管理，保有公務(wù)員身份，確定一定的行政級別，參照相應職級的公務(wù)員制度，并根據崗位技能要求和工作難度給予一定的崗位補貼。同時(shí)要嚴格規定職務(wù)待遇、職務(wù)消費和業(yè)務(wù)消費，保障消費公開(kāi)透明。而通過(guò)市場(chǎng)方式選聘的職業(yè)董事和職業(yè)經(jīng)理人身份的國資控股參股企業(yè)負責人，則應當實(shí)行市場(chǎng)化的管理，由董事會(huì )參照市場(chǎng)水平確定薪酬方案和待遇體系。

　　清理企業(yè)歷史遺留問(wèn)題轉變政府職能

　　通過(guò)進(jìn)一步解決國有企業(yè)的歷史遺留問(wèn)題，為企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，共同參與市場(chǎng)競爭，與市場(chǎng)經(jīng)濟更好融合創(chuàng )造市場(chǎng)條件。
　　張軍擴指出，經(jīng)過(guò)多年的改革和發(fā)展，大部分經(jīng)過(guò)改制的國有企業(yè)的歷史遺留問(wèn)題基本上已經(jīng)得到了解決，但調查發(fā)現當前在部分未充分改制的國有企業(yè)當中，歷史遺留問(wèn)題仍然比較嚴重。在少數已經(jīng)完成改制，甚至已經(jīng)上市的國有企業(yè)，也同樣存在著(zhù)歷史遺留問(wèn)題。
　　他將問(wèn)題歸納為三方面：一是很多國有企業(yè)仍然承擔著(zhù)離退休人員的社會(huì )管理職責，及社會(huì )統籌外的費用，承擔著(zhù)職工住宅、供水、供電、供熱和物業(yè)服務(wù)等“三供一業(yè)”的設施維護改造等費用。二是部分國有企業(yè)仍然存在企業(yè)辦社會(huì )的問(wèn)題，醫療、教育、消防、市政、社區等未能完全移交給地方。三是很多老國企冗員問(wèn)題比較嚴重，尤其資源礦產(chǎn)類(lèi)的國有企業(yè)，隨著(zhù)近幾年企業(yè)效益的下滑，人員富余已經(jīng)成為這些企業(yè)生存和發(fā)展的一個(gè)重大障礙。
　　這些歷史遺留問(wèn)題，如果不能得到徹底解決，企業(yè)就不可能真正建立起與社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟相適應的現代企業(yè)制度，在發(fā)展混合所有制，公平參與市場(chǎng)競爭當中也會(huì )面臨一些困難。在新一輪改革當中，應當認真清理歷史遺留問(wèn)題的類(lèi)型、數量和嚴重程度，并根據不同的歷史遺留問(wèn)題探索多種解決途徑。
　　一是政府要切實(shí)轉變職能，加大財政投入，將國有企業(yè)離退休人員、失業(yè)人員、企業(yè)醫療教育機構等的社會(huì )管理作為政府提供的公共服務(wù)，解決企業(yè)和就業(yè)者的后顧之憂(yōu)。二是要結合企業(yè)所在地區勞動(dòng)用工市場(chǎng)化程度，和社會(huì )管理的社會(huì )化程度，采取剝離改制，轉移就業(yè)或劃轉公司托管等多種方式，解決富余職工和離退休人員問(wèn)題。三要在總結過(guò)去各地各企業(yè)在處理不良資產(chǎn)問(wèn)題上的實(shí)踐經(jīng)驗，做好頂層設計，制定預案、建立機制，切實(shí)防范局部問(wèn)題演變?yōu)橄到y風(fēng)險。

　　改革不宜搞一刀切化解地方債務(wù)風(fēng)險

　　地方要因地制宜地開(kāi)展國資國企改革。
　　中央和地方國有資產(chǎn)在結構、質(zhì)量、功能上都是有很大的差異，地方之間也存在很大的差異。下一步在推進(jìn)地方國資國企改革方面，也不宜搞一刀切的改革模式，地方也不能坐等中央國資管理體制改革方案。地方國資國企改革應該堅持以下幾個(gè)原則：
　　一是要堅持國有資本更好地服務(wù)于地方經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展間的原則。二是要堅持以管資本為主，提升企業(yè)的活力。三是堅持多種所有制資本公平競爭，共同發(fā)展。在堅持這些原則之下，應當鼓勵地方因地制宜的探索國資管理新模式，盡早釋放改革的紅利。
　　在當前情況下，要高度重視投融資平臺改革問(wèn)題。在不少地方投融資平臺占地方國資的比重比較高，財務(wù)風(fēng)險積累的比較多。2014年10月，國務(wù)院出臺了《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，要求地方政府不得再通過(guò)平臺進(jìn)行舉債，這是地方投融資平臺面臨的一個(gè)新情況。地方融資平臺借新還舊的成本增加，企業(yè)風(fēng)險凸顯，要堅決防范地方債務(wù)風(fēng)險集中爆發(fā)必須盡快探索地方投融資平臺的改革路徑。
　　關(guān)于地方投融資平臺的改革，一個(gè)可供選擇的改革思路就是將地方投融資平臺逐步改造為普通的企業(yè)有限責任公司，通過(guò)重塑政企關(guān)系，實(shí)現政企分離和政資分離，將平臺企業(yè)從政府的附屬機構轉變?yōu)楠毩⒌氖袌?chǎng)主體企業(yè)。