自2013年9月29日正式掛牌成立以來(lái)，中國（上海）自由貿易試驗區（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“上海自貿區”）已經(jīng)走過(guò)了一年多的歷程。2014年12月，中央決定增設廣東、天津、福建三個(gè)自由貿易試驗區，這既是對上海自貿區成功經(jīng)驗的肯定，也對作為“標桿”的上海自貿區提出了新的更高要求。
　　當前，上海自貿區建設已經(jīng)進(jìn)入全面推進(jìn)階段，需要在自貿區總體方案和中央有關(guān)部委已有支持意見(jiàn)的框架基礎上，進(jìn)一步細化相關(guān)規則，落實(shí)具體措施，在適當領(lǐng)域先行先試，提煉總結“可復制、可推廣”的經(jīng)驗。在此過(guò)程中，特別需要處理好先行先試與頂層設計、市場(chǎng)作用與政府角色、金融創(chuàng )新與投資貿易、金融開(kāi)放與風(fēng)險防控四個(gè)方面的重要關(guān)系。

　　自貿區建設要與頂層設計相協(xié)調

　　上海自貿區建設對于新一輪改革開(kāi)放具有引領(lǐng)意義，是全面深化改革的突破口。這一特性決定了上海自貿區必須在諸多領(lǐng)域先行先試，承擔“制度闖關(guān)”的艱巨任務(wù)。但自貿區建設的終極目標并非打造一個(gè)自成一體的離岸中心或者政策洼地，而是要形成可復制、可推廣的經(jīng)驗，為在國家層面全面深化改革助力。為此，必須始終注意在“上海特色”與“可復制可推廣”之間、在先行先試與頂層設計之間實(shí)現恰當平衡。
　　例如，金融市場(chǎng)利率市場(chǎng)化是上海自貿區金融制度創(chuàng )新的一個(gè)重要方面。利率市場(chǎng)化，尤其是取消存款利率限制，勢必大大加劇商業(yè)銀行之間的競爭。在優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)規律主導下，一些競爭力不強、風(fēng)險抵御能力低的銀行將面臨破產(chǎn)倒閉的更高風(fēng)險。銀行業(yè)的公共性和系統性特征決定了必須建立專(zhuān)門(mén)的金融機構破產(chǎn)處置制度和存款保險制度，以維護金融市場(chǎng)穩定，保護存款人利益。這兩項重要制度顯然不可能憑借上海自貿區自身的先行先試來(lái)完成，而必須從國家層面通盤(pán)考慮，進(jìn)行頂層設計。
　　同樣，離岸銀行業(yè)務(wù)也是上海自貿區金融創(chuàng )新的一項重要內容。按照國際慣例，對于離岸銀行業(yè)務(wù)可以降低乃至取消存款準備金、存貸款比例等審慎監管要求。鑒于《商業(yè)銀行法》等法律法規對于上述監管指標有法定要求，上海自貿區若要遵循國際慣例經(jīng)營(yíng)離岸銀行業(yè)務(wù)，勢必涉及相關(guān)法律規則的修改或調整。這同樣需要通盤(pán)考慮和頂層設計。
　　又如，我國現行外商投資企業(yè)法對外商投資實(shí)行全面審批制，而上海自貿區則是在準入前國民待遇和負面清單模式基礎上，試行外商投資備案制，實(shí)質(zhì)性簡(jiǎn)化行政審批程序。為此，由國務(wù)院提請全國人大常委會(huì )授權，在上海自貿區暫停實(shí)施外商投資企業(yè)法中有關(guān)行政審批的部分條款。從2015年3月1日開(kāi)始，廣東、天津、福建三個(gè)新設自貿區也將沿用這一模式。這種做法當然是必要的，但只能作為權宜之計，長(cháng)遠之計還是要進(jìn)行更加系統的頂層設計，全面修訂現行外商投資法律體系，取消一般性的外商投資審批，代之以國民待遇和備案制為原則，負面清單、反壟斷審查、國家安全審查等特殊措施為例外的更加合理和科學(xué)的外資準入制度。在這方面，上海自貿區業(yè)已積累的經(jīng)驗無(wú)疑可以為此次修法提供重要的實(shí)踐依據。

　　盡可能簡(jiǎn)政放權和轉變政府職能

　　黨的十八屆三中全會(huì )通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，經(jīng)濟體制改革的核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。作為全面深化改革的突破口，上海自貿區建設也必須妥善處理市場(chǎng)作用與政府角色的關(guān)系。
　　由于上海自貿區建設主要著(zhù)眼于制度創(chuàng )新而非政策優(yōu)惠，因此必須從轉變政府職能、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、便利貿易投資的角度打造核心競爭力，從而在國際范圍內對企業(yè)等市場(chǎng)主體產(chǎn)生足夠吸引力。從筆者在上海實(shí)地調研中了解到的情況看，很多企業(yè)尤其是擁有跨國業(yè)務(wù)的大企業(yè)，對于自貿區出臺新政策、新規則并無(wú)多高期待，更希望、更看重的是“政府少管點(diǎn)”和“尊重國際慣例”，以便其能以國際通行方式進(jìn)行更為自主靈活的經(jīng)營(yíng)。
　　例如，航運保險是國際化程度很高的自成一體的保險業(yè)務(wù)，相比一般保險業(yè)務(wù)有較大的特殊性�！逗Ｉ谭ā穼τ诤Ｉ媳ｋU也有專(zhuān)章規定，就該章而言構成《保險法》的特別法。鑒此，保險監管部門(mén)在對航運保險業(yè)務(wù)及開(kāi)展此類(lèi)業(yè)務(wù)的企業(yè)進(jìn)行監管時(shí)，理應與對一般保險業(yè)務(wù)的監管有所區別。但實(shí)踐中，保險監管部門(mén)對于航運保險業(yè)務(wù)的特殊性并未給予足夠關(guān)注，而是習慣于一體適用相關(guān)監管規則和指標，并要求監管對象相應調整其業(yè)務(wù)模式和做法。這不僅給航運保險企業(yè)增加了不必要的合規成本，也不利于這些企業(yè)開(kāi)展國際化經(jīng)營(yíng)。
　　因此，在自貿區建設中有必要進(jìn)一步探索簡(jiǎn)政放權和轉變政府職能，可放可不放的盡量放，可管可不管的盡量不管，在不違反法律規定的前提下，盡可能做到尊重市場(chǎng)規律和國際慣例，為企業(yè)創(chuàng )造一個(gè)更為友好和寬松的營(yíng)商環(huán)境。

　　核心建設是投資貿易而不是金融

　　在媒體集中報道和公眾持續關(guān)注下，金融制度創(chuàng )新儼然已經(jīng)成為上海自貿區建設的最大看點(diǎn)。但無(wú)論是從上海自貿區的出臺背景和核心使命看，還是從作為上海自貿區上位概念的自由貿易園區的基本屬性和功能看，金融業(yè)本身都不應成為上海自貿區建設最主要的方面。因此，不應對自貿區的金融行業(yè)發(fā)展和金融制度創(chuàng )新本身傾注過(guò)多注意力，以致忽視其便利投資貿易、服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟這一基本定位。
　　從上海自貿區的出臺背景看，其與中美雙邊投資協(xié)定（BIT）談判關(guān)系密切，其中作為自貿區先行先試標桿之一的準入前國民待遇和負面清單模式，更是中美BIT談判的核心內容。從其核心使命看，按照自貿區總體方案的表述，是要“建立符合國際化和法治化要求的跨境投資和貿易規則體系”，便利投資和貿易。而從自由貿易園區的基本屬性和功能看，其核心內容也應當是投資和貿易，而不是金融本身。
　　在這個(gè)意義上，此前媒體、公眾乃至理論界對于自貿區金融開(kāi)放和金融制度創(chuàng )新本身的過(guò)度關(guān)注和過(guò)多討論，一定程度上已經(jīng)偏離了建設上海自貿區的初衷，陷入“為金融而金融”的片面循環(huán)。這不僅給中央銀行和金融監管機構造成了不必要的壓力，還可能導致相關(guān)制度設計在理念和定位方面出現偏差。
　　因此，上海自貿區金融制度創(chuàng )新的四個(gè)方面——資本項目可兌換、人民幣跨境使用、利率市場(chǎng)化、外匯管理體制改革——都必須在便利投資貿易、服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟這一大背景和大方向下進(jìn)行，而不能脫離這一背景和方向來(lái)片面追求所謂“制度創(chuàng )新”。

　　對潛在風(fēng)險要有足夠的重視

　　金融開(kāi)放與金融風(fēng)險往往相伴相生，1997年亞洲金融危機和2008年全球金融危機都是絕佳例證。因此，在推動(dòng)金融市場(chǎng)開(kāi)放和自由的同時(shí)，必須對潛在風(fēng)險有足夠的預期和警惕。
　　按照設想，上海自貿區將先行先試人民幣資本項下可兌換，與此同時(shí)穩步開(kāi)放資本市場(chǎng)，支持區內符合條件的單位和個(gè)人進(jìn)行跨境雙向投資。這是人民幣走向國際化的重要步驟，也是金融便利投資貿易的題中應有之義。但在推進(jìn)金融領(lǐng)域開(kāi)放創(chuàng )新的同時(shí)，必須對其間蘊涵的巨大風(fēng)險加以充分認識和給予足夠重視，盡量避免給海外熱錢(qián)和投機資本提供可乘之機。
　　資金流動(dòng)具有無(wú)形性特征，事實(shí)上很難像實(shí)體貨物那樣，在一線(xiàn)放開(kāi)的同時(shí)做到二線(xiàn)安全高效管住。因此，就資本項下可兌換的先行先試而言，更為可行的是“一線(xiàn)不完全放開(kāi)，二線(xiàn)不完全管住”的“有限滲透”模式。而這種“有限滲透”對于監管部門(mén)提出了更高的要求，核心工作是自由貿易賬戶(hù)的妥善設計和分賬核算系統的有效運行。出于風(fēng)險防控的考慮，與此相關(guān)的各項制度和規則必須在制定伊始就向市場(chǎng)釋放態(tài)度鮮明的正確信號，避免市場(chǎng)上形成“自由貿易賬戶(hù)方便熱錢(qián)進(jìn)出”的錯誤預期，并經(jīng)由預期的自我實(shí)現效應給監管帶來(lái)不必要的壓力。