●當前，很多人將環(huán)境問(wèn)題的責任歸咎于企業(yè)、公眾環(huán)境意識不強、環(huán)保部門(mén)沒(méi)有嚴格執法。這種觀(guān)點(diǎn)是片面的，造成當前環(huán)境問(wèn)題的根本原因在于資源配置不科學(xué)，或者發(fā)展不足。只有通過(guò)宏觀(guān)調控和綠色經(jīng)濟發(fā)展，才能從根本上尋求解決環(huán)境問(wèn)題的方法。
●我們不能因為霧霾而放棄工業(yè)化道路，離開(kāi)國家的經(jīng)濟基礎談高標準的大氣污染治理是不現實(shí)的。環(huán)境問(wèn)題最終還是要通過(guò)發(fā)展來(lái)解決，反對經(jīng)濟發(fā)展以保護環(huán)境的提法是錯誤的。
2015年是我國的“深改元年”，同時(shí)也將開(kāi)啟我國生態(tài)文明體制建設、環(huán)境保護工作全面發(fā)展的新紀元。如何在新時(shí)期邁入環(huán)境保護工作的新常態(tài)，是一個(gè)值得思考的問(wèn)題。
要解決中國的環(huán)境問(wèn)題，首先應當定好位，即看待環(huán)境問(wèn)題要有大視野、大胸懷；其次要定好向，即開(kāi)展環(huán)境保護要有大格局、大戰略；最后要找準突破口，全面推進(jìn)，實(shí)現中國環(huán)境保護大轉型，促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)。
環(huán)境保護要有大視野
近年來(lái)，環(huán)境問(wèn)題愈加嚴峻，社會(huì )各界在對以前的環(huán)境保護工作進(jìn)行反思和對未來(lái)的工作進(jìn)行展望中得出一致結論，當前的環(huán)境治理應當具備大視野、大胸懷，需要在對環(huán)境保護工作歷史轉折點(diǎn)形成共識之際，解決好環(huán)境保護的歷史定位問(wèn)題。其中，應當把握好以下幾個(gè)問(wèn)題：
資源配置不科學(xué)是環(huán)境問(wèn)題的主因
當前，社會(huì )中“唯道德論”、“唯執法論”比較突出，大多數人將環(huán)境問(wèn)題的責任歸咎于企業(yè)和公眾環(huán)境保護意識不強，或環(huán)保部門(mén)沒(méi)有嚴格執法。實(shí)際上這種觀(guān)點(diǎn)是十分片面的，造成當前環(huán)境問(wèn)題的根本原因不在于環(huán)保部門(mén)的執法活動(dòng)和企業(yè)、公民的道德素質(zhì)，而在于資源配置不科學(xué)，或者發(fā)展不足。執法只能遏制環(huán)境無(wú)序惡化，卻不能配置資源，不能解決發(fā)展不足的問(wèn)題，只有通過(guò)宏觀(guān)調控和經(jīng)濟的綠色發(fā)展，才能從根本上尋求解決環(huán)境問(wèn)題的方法。
發(fā)展才是解決環(huán)境問(wèn)題的根本之道
加強環(huán)境行政執法是解決環(huán)境問(wèn)題的有效手段，但并非唯一手段、根本手段。環(huán)境污染、生態(tài)破壞、資源濫用等問(wèn)題是經(jīng)濟、社會(huì )的發(fā)展不足的伴生問(wèn)題，要想解決這些問(wèn)題還是應當從發(fā)展中尋求方法。從其他經(jīng)濟、社會(huì )發(fā)展程度較高國家的發(fā)展歷程來(lái)看，環(huán)境問(wèn)題應在經(jīng)濟、社會(huì )的健康、科學(xué)的發(fā)展中逐漸解決。很多人認為環(huán)保部門(mén)對排污企業(yè)的執法不嚴是造成環(huán)境質(zhì)量惡化的重要原因，其實(shí)，地方經(jīng)濟增長(cháng)壓力、地方就業(yè)壓力以及人才、資金、技術(shù)等資源不足，才是污染的主要原因。
我們不能因為霧霾而放棄工業(yè)化道路。英國在20世紀50-60年代轉型時(shí)，并沒(méi)有放棄工業(yè)化，而是通過(guò)調整規劃、搬遷企業(yè)，通過(guò)經(jīng)濟政策促使企業(yè)綠色轉型等措施實(shí)現的。英國很多企業(yè)在那段時(shí)間調整能源結構，不是政府的強迫，而是因為煤炭能源的綜合成本提高逼迫而發(fā)生改變的。倫敦當時(shí)是世界最富有的城市之一，有資金和技術(shù)資源解決這樣的環(huán)境問(wèn)題。無(wú)論是在治理大氣污染的哪個(gè)階段，政府的資助不可忽視。中國在治理大氣污染時(shí)，不可忽視治理大氣污染的發(fā)展基礎。離開(kāi)國家的經(jīng)濟基礎談高標準的大氣污染治理，是不現實(shí)的。
正確看待環(huán)境問(wèn)題的階段性
在中國，當前的環(huán)境問(wèn)題是一個(gè)發(fā)展問(wèn)題，也是一個(gè)歷史問(wèn)題，應當用歷史的眼光和發(fā)展的眼光來(lái)確立我國環(huán)境問(wèn)題的歷史定位。環(huán)境問(wèn)題最終還是要通過(guò)發(fā)展來(lái)解決，反對經(jīng)濟發(fā)展以保護環(huán)境的提法是錯誤的。如何發(fā)展？不可依照以往傳統的發(fā)展模式，應通過(guò)科技創(chuàng )新、管理創(chuàng )新來(lái)實(shí)現可持續發(fā)展。
我國目前正處于污染物排放的高位疊加時(shí)期，排放拐點(diǎn)可能出現在2020至2030年間，甚至有可能延后至2040年。當然，也可能因為管理創(chuàng )新、科技創(chuàng )新而使得拐點(diǎn)提前到來(lái)。但是，在邁向經(jīng)濟新常態(tài)、經(jīng)濟轉型尚未完成的當下，簡(jiǎn)單的關(guān)停企業(yè)不但無(wú)法幫助企業(yè)轉型升級，還對經(jīng)濟發(fā)展有阻礙作用。因此，環(huán)境優(yōu)先不是舍棄GDP，不是環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展的完全對立，而應是最大限度統籌環(huán)境與發(fā)展，因為若是沒(méi)有經(jīng)濟支持也就沒(méi)有所謂的環(huán)境保護可持續性。
遵循歷史規律解決階段性問(wèn)題
世界上的大國大都走了一條從先污染后治理，再到邊污染邊治理（被動(dòng)防守）最后到清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟（主動(dòng)進(jìn)攻）的路子，這是任何一個(gè)大國都擺脫不了的發(fā)展規律。我國已經(jīng)處在由先污染后治理到邊污染邊治理的轉型時(shí)期，如何實(shí)現向邊污染邊治理階段的平穩過(guò)渡，最終走向清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展路徑？我認為必須要具備科技創(chuàng )新、完成經(jīng)濟的原始積累、環(huán)境容量承受能力三個(gè)條件。我國已經(jīng)出臺《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》和《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》，在局部地區已經(jīng)進(jìn)入了這一階段，但是總體還是向邊污染邊治理轉型。我們應正視自己的問(wèn)題，坦承我國要經(jīng)過(guò)先污染后治理再轉向邊污染邊治理的階段。
環(huán)境保護需要大戰略
環(huán)境保護既要定好當前環(huán)境保護問(wèn)題的位，還要定好當前和今后環(huán)境保護工作的向，即要有大格局、大戰略。
需要建立長(cháng)期戰略
環(huán)境保護作為一種約束性因素，若不與激勵性因素相掛鉤，是無(wú)法得以實(shí)現的。如何尋求大多數人的支持？應當通過(guò)制定合理的長(cháng)期發(fā)展戰略予以實(shí)現。
環(huán)境保護的長(cháng)期發(fā)展戰略應當包括以下兩個(gè)內容：其一，應將環(huán)境保護納入國家的發(fā)展指標體系之中，特別是納入全面建成小康社會(huì )的指標之中。其二，大力發(fā)展環(huán)保及相關(guān)綠色產(chǎn)業(yè)，即通過(guò)發(fā)展環(huán)保及相關(guān)綠色產(chǎn)業(yè)，使民間資本看到環(huán)保及綠色產(chǎn)業(yè)的商機，自發(fā)參與到環(huán)保事業(yè)中，從而實(shí)現調整產(chǎn)業(yè)結構、改變發(fā)展方式、推動(dòng)經(jīng)濟發(fā)展的目的。
需要制定近期策略
近期策略方面，應當從以下兩個(gè)方面著(zhù)手：其一，應當繼續加大嚴格執法力度，遏制當前環(huán)境污染嚴重惡化的趨勢，逼迫企業(yè)通過(guò)采購相關(guān)設備、進(jìn)行技術(shù)改造來(lái)守法，從而創(chuàng )造環(huán)保產(chǎn)業(yè)需求，拉動(dòng)就業(yè)，促進(jìn)綠色經(jīng)濟和環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。其二，應當繼續培育公民的環(huán)境法治意識，樹(shù)立環(huán)境法律權威，提升環(huán)保部門(mén)在公眾心中的形象，為環(huán)境保護打好堅實(shí)的群眾基礎。
需要區域一體化和行業(yè)整合
目前，很多造成嚴重污染的低端產(chǎn)業(yè)仍然存在，且在諸多地方因其是重要稅收來(lái)源而得到地方政府的保護。造成此種狀況的原因則在于區域一體化和行業(yè)整合沒(méi)有被全面推廣，沒(méi)有發(fā)揮區域一體化和行業(yè)整合取長(cháng)補短的優(yōu)勢來(lái)為優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供更多空間，使劣質(zhì)產(chǎn)業(yè)無(wú)立足之地。霧霾和水污染等環(huán)境問(wèn)題的表層原因是個(gè)體企業(yè)的超標和超總量排放，實(shí)質(zhì)原因則是區域結構不優(yōu)化、行業(yè)結構沒(méi)有整合。
向科技創(chuàng )新和管理創(chuàng )新要效益
我國以前的經(jīng)濟高速發(fā)展是犧牲資源、環(huán)境的“犧牲經(jīng)濟”模式，我們應該向創(chuàng )新經(jīng)濟和平衡社會(huì )轉變，通過(guò)管理和科技創(chuàng )新解決資源環(huán)境問(wèn)題和“犧牲經(jīng)濟”的問(wèn)題。沒(méi)有清潔的空氣，人才不來(lái)。競爭力不想輸給它國，就必須改善空氣質(zhì)量。也就是說(shuō)，改善空氣質(zhì)量的目的也包括提高競爭力。
通過(guò)監督和制裁解決環(huán)境問(wèn)題
沒(méi)有有效的監督體系，環(huán)境問(wèn)題無(wú)法得以解決。當前，環(huán)保部門(mén)的行政監管隊伍的規模不斷擴大，但是，卻沒(méi)有帶來(lái)預想的結果。因此，最好的方法應該是在繼續加大行政監督、法律制裁力度的同時(shí)，積極引導社會(huì )力量進(jìn)入環(huán)境執法監督領(lǐng)域，形成全方位、多層次的監督體系。
環(huán)境保護要找突破口
解決歷史性的環(huán)境問(wèn)題，需要歷史性的環(huán)境戰略，也應當找準突破口，解決突出問(wèn)題，最終實(shí)現環(huán)境改善的目的。
要突破環(huán)境與發(fā)展的困局
可以采取“四輪驅動(dòng)”的措施實(shí)施策略突圍，改變以往解決環(huán)境問(wèn)題的措施、方法，采取更為有效的策略應對當前的環(huán)境形勢。
一是倡導綠色發(fā)展，即推動(dòng)經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)調發(fā)展，解決發(fā)展不足和資源不足的問(wèn)題。相較于技術(shù)問(wèn)題，資金問(wèn)題才是我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展真正的“攔路虎”。而我國的民間資本實(shí)力雄厚，一旦民間資本進(jìn)入環(huán)保產(chǎn)業(yè)勢必會(huì )產(chǎn)生1+1>2的效果。因此，需要國家出臺強有力政策為民間資本提供保障，讓民間資本撬動(dòng)環(huán)保行業(yè)缺資金缺技術(shù)的格局。
二是采取多規合一，解決協(xié)調發(fā)展的問(wèn)題，即處理好環(huán)境規劃與其他規劃和相關(guān)法律的關(guān)系，使環(huán)境立法更具針對性。環(huán)境規劃應當與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃、城鄉建設規劃、土地利用總體規劃等合成一張藍圖，使環(huán)境保護成為真正意義上的約束性因素。應當向歐盟學(xué)習，通過(guò)規劃確定目標體系，再依據實(shí)現目標的需求和當前環(huán)境狀況的實(shí)際，制定環(huán)境標準和環(huán)境法律、法規，從而保證規劃目標最終得以實(shí)現。
三是寬立法嚴執法，解決普遍違法的問(wèn)題。我國不應將制定過(guò)于詳細的法律作為改善環(huán)境質(zhì)量、解決環(huán)境問(wèn)題的主要措施，而是通過(guò)加強嚴格執法，來(lái)真正使得法律、法規得到貫徹落實(shí)。當前我國的達標排放標準飽受詬病，真的是因為我國的排放標準過(guò)低？其實(shí)不然，若是各排放主體嚴格按照國家標準排放污染物，我國的環(huán)境質(zhì)量必然會(huì )得到很大的改善。我們應當通過(guò)嚴格執法，來(lái)逼迫排污主體遵守法律。
四是社會(huì )參與和監督，發(fā)揮人民的法治主體作用。
要采取突破措施
其一，信息公開(kāi)。當前我國的環(huán)境信息公開(kāi)遇到了瓶頸，大量虛假、偽造的信息充斥于社會(huì )之中，使得環(huán)保執法、社會(huì )參與的實(shí)際效果大打折扣。應當建立嚴格的虛假信息法律責任追究機制，嚴厲打擊偽造環(huán)境信息的行為，從而保證信息的準確、公開(kāi)、透明、全面。
其二，建立黨政同責考核評價(jià)體系。有必要建立由環(huán)保部的黨組約談地方黨委的形式來(lái)督促地方的環(huán)境保護工作。同時(shí)，將地方黨委納入地方環(huán)境法治的架構之中。建議由中共中央、國務(wù)院聯(lián)合制定《環(huán)境保護黨政同責、一崗雙責條例》，在考核、約談等環(huán)節體現黨政同責。
其三，強化社會(huì )參與和監督，解決行政監管偶然性、選擇性、缺位和越位問(wèn)題。有必要強化社會(huì )力量在環(huán)境執法活動(dòng)中的地位，建議國務(wù)院制定《環(huán)境保護社會(huì )參與和監督條例》，從法律上保障公眾參與。
其四，建立協(xié)調、有效的行政監管體制機制。建議通過(guò)大部制改革，建立自然資源部、環(huán)境部，加強環(huán)保部門(mén)的力量，找到監管抓手。
要突出重點(diǎn)領(lǐng)域
突出環(huán)境保護重點(diǎn)領(lǐng)域，即要以當前水、大氣、土壤污染等熱點(diǎn)問(wèn)題為突破點(diǎn)，解決形勢最嚴峻、公眾最關(guān)心、效果最明顯的突出問(wèn)題，讓全社會(huì )感受到環(huán)境質(zhì)量的改善，從而提高社會(huì )信任度、重塑?chē)易孕判�，以有利于后期環(huán)境保護工作的開(kāi)展。
(作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(cháng))
