●結構調整的方向可以相應確定為：逐步降低來(lái)自于間接稅的稅收收入比重，同時(shí)相應增加來(lái)自于直接稅的稅收收入比重，從而變向間接稅一邊倒為間接稅與直接稅相兼容。逐步降低來(lái)自于企業(yè)繳納的稅收收入比重，同時(shí)相應提升來(lái)自于自然人繳納的稅收收入比重，從而變基本上由企業(yè)“獨挑”稅負為由企業(yè)和自然人“分擔”稅負。
　　●若能將逐步減少間接稅比重與“營(yíng)改增”結合起來(lái)，無(wú)疑可收事半功倍之效。作為現行稅制體系中的第一大、第三大稅種，增值稅和營(yíng)業(yè)稅收入合計在全部稅收收入中占55%，在全部間接稅收入中占78.6%。若能將逐步減少間接稅比重落實(shí)到增值稅和營(yíng)業(yè)稅這兩個(gè)稅種上，無(wú)異于牽住了這一舉措的牛鼻子。
　　●在“營(yíng)改增”全面完成之后，將進(jìn)一步推進(jìn)以?xún)?yōu)化稅率為主要內容的增值稅改革。通過(guò)優(yōu)化稅率，將現行的四檔稅率兼并為三檔或兩檔，一方面看收稅率級次減少之效，另一方面，肯定伴隨著(zhù)增值稅稅率總體水平的相應下調，從而進(jìn)一步降低間接稅在全部稅收收入中的比重。

　　一直以來(lái)，稅收制度在國民經(jīng)濟生活中都發(fā)揮著(zhù)重要作用，以往的稅收制度改革，多是作為經(jīng)濟體制改革的一項重要內容。隨著(zhù)時(shí)間的推移和國內外經(jīng)濟社會(huì )環(huán)境的變化，稅收制度領(lǐng)域面臨的問(wèn)題和矛盾也在蓄積和派生。許多問(wèn)題和矛盾難以在現行稅收制度框架內破解，必須啟動(dòng)新的規模更大、影響更為深遠的稅制改革。近日，《經(jīng)濟參考報》記者就新一輪稅制改革話(huà)題采訪(fǎng)了中國社科院學(xué)部委員、財經(jīng)戰略研究院院長(cháng)高培勇。

　　現代稅收制度的全新功能和作用

　　《經(jīng)濟參考報》：中共十八屆三中全會(huì )站在國家治理的總體角度，對于財稅體制的功能與作用作出了全新的界定，作為現代國家應有的稅收制度形態(tài)，應當是什么樣子的？
　　高培勇：中共十八屆三中全會(huì )決定指出：“科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場(chǎng)統一、促進(jìn)社會(huì )公平、實(shí)現國家長(cháng)治久安的制度保障”。認識到稅收制度包括在財稅體制之中，這實(shí)際上就是對于現代稅收制度功能和作用的全新界定。對照以往關(guān)于財稅體制功能和作用的表述——優(yōu)化資源配置、調節收入分配和促進(jìn)經(jīng)濟穩定，可以看到，在新的歷史起點(diǎn)上，特別是在將其納入現代化的國家治理體系視野、第一次從根本上擺正了財政和財稅體制的位置之后，稅收制度的功能和作用得到了極大的提升和拓展：它不僅要在經(jīng)濟領(lǐng)域，而且要在包括經(jīng)濟、政治、文化、社會(huì )、生態(tài)文明以及黨的建設在內的所有領(lǐng)域履行功能和發(fā)揮作用。它不僅要作為政府的宏觀(guān)經(jīng)濟調控手段，而且要作為國家治理的重要要素履行功能和發(fā)揮作用。相對于以往，其功能潛力更大了，其作為空間更廣了。
　　這是一個(gè)非常重要的轉折點(diǎn)。它意味著(zhù)，作為完善稅收制度的全新取向，現代稅收制度　已經(jīng)從抽象的概念層面走向了具體的實(shí)踐環(huán)節。從此以后，作為現代稅收制度的建設標準也好，作為現行稅收制度的評估標準也好，均可以也應當從如下四個(gè)方面入手：是否有利于“優(yōu)　化資源配置”？是否有利于“維護市場(chǎng)統一”？是否有利于“促進(jìn)社會(huì )公平”？是否有利于
　　“實(shí)現國家長(cháng)治久安”？

　　現行稅制格局存在基本問(wèn)題

　　《經(jīng)濟參考報》：如果按照現代稅收制度的標準來(lái)衡量，現行稅制格局存在哪些問(wèn)題？
　　高培勇：我們不妨用新標準對中國現行稅制格局做一番病理分析�？蓮膬蓚�(gè)角度著(zhù)手：稅收收入結構和稅收來(lái)源結構。
　　先看稅收收入結構。2013年，在全部稅收收入中，來(lái)自國內增值稅、國內消費稅、營(yíng)業(yè)稅、進(jìn)口貨物增值稅和消費稅、車(chē)輛購置稅等間接稅收入的占比達到64.2%。若再加上間接稅特征濃重的地方其他稅種，那么，整個(gè)間接稅收入在全部稅收收入中的占比，超過(guò)70%。除此之外，來(lái)自企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等直接稅收入的占比，僅為26.2%。間接稅收入與直接稅收入之比，大致為70：30。
　　再看稅收來(lái)源結構。2013年，在全部稅收收入中，由國有企業(yè)、集體企業(yè)、股份合作企業(yè)、股份公司、私營(yíng)企業(yè)等企業(yè)所繳納的稅收收入的占比達到90%。除此之外，來(lái)自非企業(yè)來(lái)源即自然人繳納的稅收收入占比，不足10%。企業(yè)來(lái)源收入與自然人來(lái)源收入之比，大致為90：10。倘若剔除包含在自然人來(lái)源收入中的個(gè)體經(jīng)濟所繳納的稅收收入份額，則屬于純粹自然人來(lái)源的收入占比僅為6%左右。企業(yè)來(lái)源收入與自然人來(lái)源收入之比，則大致為94：6。
　　上述的兩個(gè)結構，從總體上揭示了中國現行稅制格局的三個(gè)基本特征：
　　其一，價(jià)格“通道”稅。70%以上的稅收收入來(lái)源于間接稅，也即是說(shuō)，中國稅收收入的絕大部分是通過(guò)價(jià)格渠道實(shí)現的。其二，企業(yè)“出口”稅。90%以上的稅收收入來(lái)源于企業(yè)的繳納，意味著(zhù)幾乎所有的中國稅收負擔首先是落在企業(yè)身上的，也可以說(shuō)，中國的稅收負擔基本上是由企業(yè)納稅人獨自挑起的。其三，難觸“個(gè)人”稅。只有大約6%的稅收收入來(lái)源于自然人的繳納，除了極少的場(chǎng)合和在間接稅的轉嫁過(guò)程中充當負稅人之外，廣大的自然人基本上不直接負有納稅義務(wù)。
　　這種向間接稅一邊倒、由企業(yè)“獨挑”稅收負擔以及難以觸碰自然人的狀態(tài)，既同當今世界的通行稅制結構格局迥然相異，也與現代稅收制度的功能和作用定位不相匹配。

　　稅制結構失衡不利于經(jīng)濟發(fā)展

　　《經(jīng)濟參考報》：那么，這種嚴重失衡的現行稅制結構都會(huì )帶來(lái)哪些問(wèn)題？
　　高培勇：這種嚴重失衡的現行稅制格局，不僅暴露了現行稅收制度功能和作用的諸多“漏項”，而且導致與當前的國內外經(jīng)濟社會(huì )形勢沖突迭起。
　　從有利于“優(yōu)化資源配置”看，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用的基礎，無(wú)疑是作為引導資源配置方向的價(jià)格信號能夠充分反映商品市場(chǎng)和要素市場(chǎng)的供求狀況。70%以上的稅收收入要作為價(jià)格的構成要素嵌入各種商品和要素的價(jià)格之中，意味著(zhù)中國稅收同商品和要素價(jià)格之間高度關(guān)聯(lián)。如此高比例的稅收要通過(guò)價(jià)格“通道”加以實(shí)現，一方面使得價(jià)格的升降同稅收制度的變化和稅負水平的高低捆綁在一起，在確有推高價(jià)格水平之嫌的同時(shí)，難免扭曲價(jià)格的正常形成機制。另一方面，也使得政府控制物價(jià)水平的努力和取得稅收收入的需要攪在一起，難免發(fā)生兩者之間的碰撞。在國際貿易領(lǐng)域，由于中外稅制結構的巨大差異，還會(huì )因嵌入價(jià)格之中的間接稅“分量”的不同而帶來(lái)境內外商品和要素價(jià)格之間的“反差”或“倒掛”。幾相疊加，資源配置格局由此而受到一定程度的誤導，是不言而喻的。
　　從有利于“維護市場(chǎng)統一”看，盡可能保持稅收“中性”，不因稅負水平差異而干擾企業(yè)的經(jīng)濟決策，無(wú)疑是維護市場(chǎng)統一的重要基礎。90%以上的稅收收入來(lái)源于企業(yè)繳納，意味著(zhù)中國的稅收負擔幾乎全部壓在企業(yè)納稅人一方身上。如此高比例的稅收依賴(lài)于企業(yè)“出口”，一方面說(shuō)明中國企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況與稅收之間密切相關(guān)，企業(yè)對于政府特別是地方政府給予的稅收優(yōu)惠格外計較，甚至相當多的企業(yè)將發(fā)展機會(huì )寄托于稅收優(yōu)惠。這不僅造成區域間非正常的稅收競爭高潮迭起，而且導致區域性的稅收優(yōu)惠泛濫成災。另一方面也說(shuō)明中國的企業(yè)稅負水平與中國的宏觀(guān)稅負水平之間高度近似，即便中國的宏觀(guān)稅負并非處于當今世界的偏高狀態(tài)，即便稅收在經(jīng)過(guò)一系列的轉嫁過(guò)程后最終要落在負稅人身上，中國企業(yè)所承擔的稅負也往往高于國際一般水平。由此而帶來(lái)的國內、國際稅負水平的差異，在置稅收于“非中性”的同時(shí)，自然會(huì )成為障礙市場(chǎng)統一的因素。
　　從有利于“促進(jìn)社會(huì )公平”看，讓稅收在調節居民收入分配、促進(jìn)社會(huì )公平方面發(fā)揮作用，無(wú)疑要建立在稅收與自然人之間擁有可直接對接的渠道上。這也正是中國現行稅收制度格局的“軟肋”所在。一方面，只有大約6%的稅收收入直接來(lái)源于自然人、又幾乎沒(méi)有任何向自然人直接征收的財產(chǎn)稅，意味著(zhù)中國稅收與自然人之間既缺乏對接渠道，又基本只能觸及收入流量。既找不準下手的地方或可操用的工具，政府運用稅收手段調節居民收入分配差距，特別是調節包括收入流量和財產(chǎn)存量在內的貧富差距，便會(huì )在很大程度上陷于空談狀態(tài)�；蛘�，即便勉強為之，也絕對屬于小馬拉大車(chē)，心有余而力不足。另一方面，70%以上的稅收收入來(lái)源于間接稅，意味著(zhù)中國的稅收歸宿在整體上是難以把握的。無(wú)論增稅還是減稅，基本上是“一鍋煮”或“一勺燴”。鎖定特定的收入群體實(shí)行“定向調節”，讓稅收的歸宿能夠有所把握，對于我們，目前還是一個(gè)難以企及的事情。
　　從有利于“實(shí)現國家長(cháng)治久安”看，回應人民群眾公平意識、民主意識和權利意識不斷增強的趨勢，將公平和公正作為一個(gè)重要考量融入稅制設計棋盤(pán)，讓稅收負擔分配建立在公平和公正的基礎上，無(wú)疑是保證社會(huì )和諧穩定的重要前提。這也恰是中國現行稅收制度格局的另一個(gè)“軟肋”所在。一方面，向間接稅一邊倒的現行稅制結構，意味著(zhù)中國稅收負擔分配的主要依據，事實(shí)上駐足于消費因素而未延伸至收入和財產(chǎn)。以消費作為稅收負擔的主要分配依據，說(shuō)明中國稅收具有濃重的“累退稅”色彩。逐步降低稅收的累退性而相應提升稅收的累進(jìn)性，將稅收負擔的分配與社會(huì )成員的負擔能力和公共服務(wù)的受益情形相對接、全面聯(lián)系社會(huì )成員的消費、收入和財產(chǎn)狀況討論稅收的公平和公正問(wèn)題，我們還有著(zhù)不短的距離。另一方面，難以觸碰自然人的現行稅制結構，意味著(zhù)中國稅收負擔分配的主要著(zhù)眼點(diǎn)，事實(shí)上停留于企業(yè)層面而未深入到自然人。以企業(yè)作為稅收負擔分配的主要著(zhù)眼點(diǎn)，說(shuō)明中國稅收圍繞公平和公正的考量還是相對粗獷的。將稅收負擔的分配進(jìn)一步落實(shí)到自然人、在企業(yè)和自然人兩個(gè)層面全面討論稅收的公平和公正問(wèn)題，我們還有相當長(cháng)的一段路要走。
　　說(shuō)到這里，可以發(fā)現，一旦啟用新標準，以現代稅收制度的功能和作用去評估中國現行稅制格局，其諸多方面的功能和作用“漏項”便會(huì )一下子暴露在我們面前。在現行稅制格局結構失衡表象的背后，實(shí)際是現代稅收功能和作用的失衡。

　　從四方面改革入手健全現代稅制體系

　　《經(jīng)濟參考報》：既然已經(jīng)認識到現行稅制格局存在著(zhù)功能和作用“漏項”，那么就有必要按照現代稅收制度的要求去深化改革，補足“漏項”，您認為應該從哪些方面入手，采取哪些措施？
　　高培勇：所謂補足“漏項”，實(shí)質(zhì)上就是在現行稅制體系中補足履行和發(fā)揮這些功能和作用的稅種或稅類(lèi)。
　　首先，以“穩定稅負”為約束條件。
　　這一政策的核心要義是，當前中國的宏觀(guān)稅負水平既不能增加，也不宜減少。建立現代稅收制度只能從結構優(yōu)化著(zhù)手，建立在穩定稅負水平的基礎上。
　　宏觀(guān)稅負水平之所以不能增加，是因為，在經(jīng)歷了長(cháng)達20年的稅收收入規模魔幻般的增長(cháng)之后，即便僅以一般公共預算收入口徑計算，2013年，其占GDP的比重已經(jīng)達到22.7%。倘若以包括一般公共預算收入、政府性基金預算收入、社會(huì )保險基金預算收入和國有資本經(jīng)營(yíng)預算收入在內的全部政府收入為口徑計算并剔除其中的重復計算部分，2013年，其占GDP的比重數字便進(jìn)一步提升為36.73%。注意到2010年按OECD成員國非加權平均值計算的宏觀(guān)稅負水平（包含社會(huì )保障稅）為33.8%，并且注意到這一水平較之2007年的35.1%下降了1.3個(gè)百分點(diǎn)，可以認為，中國當前的宏觀(guān)稅負水平?jīng)]有多少調增的余地。
　　宏觀(guān)稅負水平之所以不宜減少，是因為，宏觀(guān)稅負水平的削減須以財政支出規模的壓縮為前提。以2014年納入一般公共預算的全國財政支出總量154030億元而論，只要這個(gè)規模數字減不下來(lái)，或者，只要不打算以增加赤字為代價(jià)去實(shí)施減稅，那么，中國當前的宏觀(guān)稅負水平?jīng)]有多少調減的可能。
　　其次，以增加自然人直接稅為主線(xiàn)索。
　　鑒于現行稅收收入結構的失衡主要表現在向間接稅一邊倒，現行稅收來(lái)源結構的失衡主要表現在由企業(yè)“獨挑”稅收負擔，并且，由此構成了價(jià)格“通道”稅、企業(yè)“出口”稅和難觸“個(gè)人”稅等三個(gè)基本特征，這種結構調整的方向可以相應確定為：逐步降低來(lái)自于間接稅的稅收收入比重，同時(shí)相應增加來(lái)自于直接稅的稅收收入比重，從而變向間接稅一邊倒為間接稅與直接稅相兼容。逐步降低來(lái)自于企業(yè)繳納的稅收收入比重，同時(shí)相應提升來(lái)自于自然人繳納的稅收收入比重，從而變基本上由企業(yè)“獨挑”稅負為由企業(yè)和自然人“分擔”稅負。
　　進(jìn)一步說(shuō)，鑒于增加直接稅即是增加自然人繳納的稅，增加自然人繳納的稅也就是增加直接稅，兩者又可以統一于增加自然人直接稅。正是基于這種認識，中共十八屆三中全會(huì )《決定》開(kāi)宗明義地將新一輪稅制改革操作的主線(xiàn)索明確界定為“逐步提高直接稅比重”。應當說(shuō)，這是中國稅收制度發(fā)展史上的一個(gè)十分重要的里程碑。
　　再次，逐步減少間接稅比重：以“營(yíng)改增”為主要渠道。
　　面對穩定稅負的約束條件，直接稅比重的逐步提高顯然應當也必須以間接稅比重的逐步減少為前提。而且，兩者宜同步操作，彼此呼應。
　　所以，作為稅制結構優(yōu)化調整的第一步，選好逐步減少間接稅比重的契機和落腳點(diǎn)至關(guān)重要。契機的選擇，當然最好同全面深化改革的總體進(jìn)程相結合。落腳點(diǎn)的選擇，當然以對現行稅制格局影響較大的間接稅類(lèi)稅種為宜。令人欣慰的是，這兩條在“營(yíng)改增”身上都實(shí)現了。作為中國經(jīng)濟發(fā)生轉折性變化、步入新常態(tài)過(guò)程中率先啟動(dòng)的一項稅收制度改革，“營(yíng)改增”在全面深化改革的總體布局中可謂舉足輕重。它不僅對于產(chǎn)業(yè)結構的調整、發(fā)展方式的轉變，而且對于推動(dòng)財稅體制改革、經(jīng)濟體制改革以及其他相關(guān)領(lǐng)域的改革，都有不可替代的特殊功效。若能將逐步減少間接稅比重與“營(yíng)改增”結合起來(lái)，無(wú)疑可收事半功倍之效。作為現行稅制體系中的第一大、第三大稅種，增值稅和營(yíng)業(yè)稅收入合計在全部稅收收入中占55%，在全部間接稅收入中占78.6%。若能將逐步減少間接稅比重落實(shí)到增值稅和營(yíng)業(yè)稅這兩個(gè)稅種上，無(wú)異于牽住了這一舉措的牛鼻子。
　　迄今為止的“營(yíng)改增”進(jìn)程恰好證實(shí)了上述論斷。毋庸贅言，“營(yíng)改增”不僅是一項稅制改革舉措，而且是一項旨在減少間接稅的結構性減稅舉措。通過(guò)“營(yíng)改增”所實(shí)現的減少間接稅效應，至少可歸結為如下三部曲：
　　第一步，始自上海的所謂“1+6”（交通運輸業(yè)+6個(gè)現代服務(wù)業(yè)）方案也好，此后實(shí)施的所謂“1+7”（交通運輸業(yè)+6個(gè)現代服務(wù)業(yè)和廣播影視服務(wù)）方案也好，在此基礎上又擴展至鐵路運輸和郵政服務(wù)的方案也罷，都是具有極大間接稅減稅效應的改革。按照迄今為止的減稅實(shí)際效果計，一年的減稅額可達2000億元左右。
　　第二步，按照至遲于“十二五”結束之時(shí)將“營(yíng)改增”推廣至全國所有行業(yè)、相應廢止營(yíng)業(yè)稅的方案，屆時(shí)一年的減稅規�？蛇_到5000億元左右。
　　第三步，在“營(yíng)改增”全面完成之后，將進(jìn)一步推進(jìn)以?xún)?yōu)化稅率為主要內容的增值稅改革。通過(guò)優(yōu)化稅率，將現行的四檔稅率兼并為三檔或兩檔，一方面看收稅率級次減少之效，另一方面，肯定伴隨著(zhù)增值稅稅率總體水平的相應下調，從而進(jìn)一步降低間接稅在全部稅收收入中的比重。根據2012年的統計數字初步計算，增值稅標準稅率每下調一個(gè)百分點(diǎn)，將減稅2000億元。再加上寄生于增值稅身上的城鎮建設稅、教育費附加和地方教育費附加，總的減稅額度會(huì )達到2200億元上下。
　　以增值稅標準稅率最少下調2個(gè)百分點(diǎn)計，加上第一、二步的減稅效應，三部曲合并計算，屆時(shí)通過(guò)“營(yíng)改增”渠道所實(shí)現的整個(gè)減稅規模，可達9000億元左右。按照2013年的數字計算，大約占到全部稅收收入的8.1%和全部間接稅收入的11.6%。
　　最后，逐步提高直接稅比重：以個(gè)人所得稅和房地產(chǎn)稅為主要載體。
　　如此規模和比例的間接稅收入及其比重減少，顯然為直接稅收入及其比重的增加騰挪了空間。這個(gè)空間，可為以開(kāi)征房地產(chǎn)稅和建立綜合與分類(lèi)相結合的個(gè)人所得稅制為代表的旨在提高直接稅比重的操作鋪平道路。
　　先說(shuō)開(kāi)征房地產(chǎn)稅。拋開(kāi)房地產(chǎn)稅系財產(chǎn)稅類(lèi)的一種、屬于特種財產(chǎn)稅之類(lèi)的話(huà)題不論，單就對自然人征收的整個(gè)財產(chǎn)稅類(lèi)而言，在現行的稅制體系中幾乎是個(gè)空白。所以，開(kāi)征房地產(chǎn)稅事實(shí)上屬于“平地起高樓”。在當前的中國，房地產(chǎn)稅的開(kāi)征絕對是一種增稅而非減稅措施。
　　再看建立綜合與分類(lèi)相結合的個(gè)人所得稅制。從現行對11個(gè)征稅所得項目實(shí)行不同的計征辦法并分別征稅，逐步過(guò)渡到對大部分的征稅所得項目實(shí)行統一的征稅辦法并綜合計稅，顯然意味著(zhù)適用超額累進(jìn)稅率的征稅所得規模的相應擴大。因而，在超額累進(jìn)稅率的框架下，由分類(lèi)轉為綜合與分類(lèi)相結合的個(gè)人所得稅制的這一過(guò)程，對于個(gè)人所得稅收入規模絕對是一種增稅效應，而非減稅效應。
　　除此之外，還可有第三種考慮，這就是擇機開(kāi)征遺產(chǎn)和贈予稅。作為財產(chǎn)稅類(lèi)的一種，遺產(chǎn)和贈予稅系針對納稅人的財產(chǎn)轉讓行為征收的。從長(cháng)遠看，在現代稅制體系中，它絕非可有可無(wú)，遲早要納入議事日程。注意到遺產(chǎn)和贈予稅亦系從無(wú)到有的操作，它的開(kāi)征，自然也可歸入增稅之列。