自美國在上世紀的大危機推出存款保險后，全球許多國家紛紛效尤，陸續推出了存款保險制度。我國《存款保險條例》(以下稱(chēng)“條例”)日前頒布，標志著(zhù)中國銀行體系和億萬(wàn)存款者都將迎來(lái)一個(gè)新時(shí)代。

　　穩定金融體系 提高金融效率

　　存款保險的全球實(shí)踐表明，它對維護儲戶(hù)的信心發(fā)揮了積極影響。在存款保險制度誕生之前，美國的存款者在銀行門(mén)口排隊擠兌是常有之事。自存款保險誕生后，儲戶(hù)在銀行門(mén)口長(cháng)龍擠兌，導致銀行流動(dòng)性瞬間枯竭的現象鮮有發(fā)生。即便在次貸危機期間，美國關(guān)閉了一些銀行金融機構，并沒(méi)有發(fā)生銀行擠兌，這表明存款保險對危機傳染和信心崩潰發(fā)揮了有效免疫功效。在缺乏存款保險時(shí)，為了保障存款者的利益和維護金融穩定，當存款機構無(wú)法兌付時(shí)，央行就要通過(guò)貼現窗口或再貸款予以兜底，降低了央行的信用獨立性。相反，有了存款保險后，一家金融機構經(jīng)營(yíng)不善導致其流動(dòng)性枯竭時(shí)，只要存款保險機構有足夠的賠付力，央行就不必介入。

　　在全面深化改革新階段，推出存款保險制度在一定程度上弱化政府對金融機構的隱性擔保，強化市場(chǎng)紀律對金融機構的風(fēng)險約束，有助于深化中國金融體系市場(chǎng)化改革。完善的市場(chǎng)體系不僅要求可以自由地開(kāi)辦企業(yè)，也要求那些經(jīng)營(yíng)不善的企業(yè)及時(shí)地得到破產(chǎn)清算。同樣地，充分競爭的金融體系不僅要求進(jìn)入壁壘最小化，也要求經(jīng)營(yíng)不善者及時(shí)地受到市場(chǎng)懲罰。這是健全金融體系必要的新陳代謝過(guò)程。因此，存款保險制度的推出，在保險限額內給予存款本金安全的同時(shí)，會(huì )強化市場(chǎng)紀律對投保機構的約束和懲戒，有助于金融體系的穩定和效率提高。

　　五問(wèn)題待解

　　我們認為，中國在推出存款保險的過(guò)程中，以下幾方面還需要注意。

　　首先，對儲戶(hù)的保護與對問(wèn)題金融機構的懲罰，是有效存款保險缺一不可的。推出存款保險的目的在于，保障存款機構破產(chǎn)清算時(shí)儲戶(hù)的本金安全。因此，有意義的存款保險制度必然涉及“存款類(lèi)金融機構破產(chǎn)”與“存款本金保障”兩個(gè)相輔相成的方面。它要發(fā)揮應有的作用，要在保障儲戶(hù)資金安全的情況下，更順利地推進(jìn)經(jīng)營(yíng)不善的存款類(lèi)機構及時(shí)退出市場(chǎng)。通過(guò)破產(chǎn)等機制及時(shí)將那些經(jīng)營(yíng)不良者清出市場(chǎng)。這是提高市場(chǎng)效率的重要機制。只有“存款保險”而沒(méi)有金融機構及時(shí)有效的退出，這樣的存款保險制度充其量是一個(gè)“跛足”制度。因此，與存款保險制度相配套的，應當是推出更加系統、完善的存款類(lèi)金融機構的破產(chǎn)清算制度。我國正積極推動(dòng)多種所有制形式的金融機構發(fā)展、各類(lèi)民營(yíng)銀行躍躍欲試的金融變革之際，存款保險制度的推出會(huì )使未來(lái)金融機構的股東承擔更大風(fēng)險。

　　其次，應當關(guān)注強制投保機構范圍的界定可能造成的潛在影響。外資金融機構在華設立的分支機構不參與存款保險，可能影響市場(chǎng)公平競爭，讓它們取得了成本優(yōu)勢。隨著(zhù)中國市場(chǎng)體系和法制的進(jìn)一步完善、中國金融對外開(kāi)放的日益加深、發(fā)達經(jīng)濟體金融危機的緩和，發(fā)達經(jīng)濟體金融機構進(jìn)一步融入中國金融體系的需要會(huì )進(jìn)一步上升。這意味著(zhù)，將來(lái)不僅有更多非居民將錢(qián)存入外資金融機構，也會(huì )有更多居民將儲蓄剩余存入外資金融機構。但由于在華外資金融機構不需要為儲戶(hù)購買(mǎi)存款保險，它們就可以相對更高的存款利率為儲戶(hù)提供風(fēng)險補償。很多老百姓更看重的是眼前收益，忽視當期收益中所包含的風(fēng)險溢價(jià)。一旦出現這種狀況，在華外資金融機構的存款競爭力會(huì )相應地上升，存款“外資金融機構化”會(huì )對境內機構帶來(lái)新的壓力。更何況，這種“內外有別”的制度安排，本身就會(huì )強化那些被要求強制性投保機構的監管套利動(dòng)機。

　　第三，差別化的存保費率，意味著(zhù)不同“狀況”的存款金融機構將繳納不同的存保費率。所謂“狀況”，不僅取決于存款機構的“大小”、風(fēng)險管理水平、盈利能力，還取決于存款機構的性質(zhì)。在實(shí)踐中，由于“大”的金融機構具有“系統重要性”，即便它在經(jīng)營(yíng)中出現了嚴重的問(wèn)題，但其對國家經(jīng)濟和金融的穩定“太重要”，“大而不倒”裹挾了政府的公共政策，政府最終還是需要動(dòng)用公共資金，或者央行發(fā)行貨幣提供貸款的方式給予救助。即便實(shí)施存款保險，存款機構的規模越大，一旦它出現問(wèn)題，政府救助的可能性會(huì )越大，因而儲戶(hù)的存款會(huì )越安全。由于政府的隱性擔保，大機構所愿意繳納的存款保險費率會(huì )相對地下降。相反，那些規模較小的存款機構，則要必須繳納更高的存保費率。當然，比起沒(méi)有政府的隱性擔保和存款保險，加入存款保險之后，儲戶(hù)在中小金融機構的存款風(fēng)險相應地降低，所要求的風(fēng)險溢價(jià)可能會(huì )下降，這有助于降低小金融機構與大金融機構之間的存款利差。但由于在利率市場(chǎng)化日益深化的背景下，小金融機構規模擴張的意愿更強，它需要支付相對更高的存款利率滿(mǎn)足其資產(chǎn)擴張的需要。2013年以來(lái)央行擴大存款利率上浮區間后，不同規模存款機構的表現充分印證了這一點(diǎn)。因此，存款保險加上利率市場(chǎng)化的制度變革，會(huì )使規模越大的機構越有可能獲得成本優(yōu)勢。

　　第四，存款保險正式推出后，并不意味著(zhù)政府會(huì )完全退出對金融機構的隱性擔保。正如前所述，即便是在強調自由競爭、破產(chǎn)清算對金融機構過(guò)度冒險的懲戒作用的國家，政府也會(huì )對陷于流動(dòng)性困境的某些金融機構給予救助。尤其是當系統性金融風(fēng)險導致大面積的金融機構陷于困頓之中，存款保險也無(wú)力給予足額的賠付之時(shí)，中央銀行仍需要發(fā)揮其最后貸款人職責。央行的最后貸款人職責從一開(kāi)始就奠定了政府為金融機構提供的隱性擔保，這一職責和機制絲毫沒(méi)有因為存保制度而弱化。例如，作為全球第一個(gè)推出存款保險制度的美國，在2008年次貸危機期間，美聯(lián)儲就對花旗、美國銀行等分別提供了數百億美元的貸款。美國財政部也動(dòng)用公共資金購買(mǎi)了兩房在內的金融機構優(yōu)先股。美國次貸危機的教訓告訴我們，隨著(zhù)金融結構多元化、金融機構之間的業(yè)務(wù)交叉與融合越來(lái)越突出、更加強化了金融的緊耦合性，包括中央銀行最后貸款人在內的政府隱性擔保，反而從傳統銀行業(yè)機構擴大到了所有金融機構和提供流動(dòng)性的金融市場(chǎng)�？梢韵胍�(jiàn)，即便中國推出了存款保險，但由于中國金融結構日益多元化、復雜化，政府出于金融穩定乃至社會(huì )穩定的考慮，仍會(huì )對公眾資金的安全性提供隱性擔保，在必要時(shí)施以援手。這告訴我們，中國在未來(lái)存款保險的具體實(shí)施中，需要進(jìn)一步明確顯性存款保險與政府隱性擔保之間的界線(xiàn)。

　　最后，推出存款保險后，仍需要特別注重存款類(lèi)金融機構的股東與其經(jīng)理人員之間的委托代理關(guān)系所造成的影響。在保險和信貸市場(chǎng)上，由于信息不對稱(chēng)，素來(lái)有“逆向選擇”與“道德風(fēng)險”的后果。中國實(shí)施了強制性的存款保險制度，“逆向選擇”不會(huì )成為存�；�金必須面對的問(wèn)題，但如何克服投保機構的道德風(fēng)險給存款基金的損害，仍然是必須面對的問(wèn)題。道德風(fēng)險正是一些人質(zhì)疑存款保險有效性的重要依據。解決投保機構發(fā)生道德風(fēng)險的途徑之一，就是賦予存保機構的金融監管職能。中國在存款保險的制度設計上，賦予了存保機構一定的監管權力，它可與央行、銀監會(huì )共享相關(guān)信息，對投保機構提出風(fēng)險警示，要求投保機構提高資本充足性、降低杠桿率等矯正要求，甚至實(shí)施懲罰性的投保費率。除此之外，存保機構對投保機構的日常檢查、監督也是降低投保機構道德風(fēng)險的重要機制。這些固然對克服投保機構道德風(fēng)險極其重要，但這只是輔助性的金融穩定功能，畢竟，它更多依靠事后的結果提出警示。由此可見(jiàn)，即便有了存款保險，存款類(lèi)機構的穩健性，最根本的仍在于解決投保機構股東與其經(jīng)理人員之間的委托代理問(wèn)題，強化股東對投保機構經(jīng)理人員約束，通過(guò)激勵相容與滿(mǎn)足參與約束的合約結構，促使銀行經(jīng)理人員在平衡風(fēng)險與收益中穩健經(jīng)營(yíng)。