在本次國務(wù)院批復我國三大政策性銀行的改革方案中，最大的亮點(diǎn)就在于明晰了國開(kāi)行的定位，即開(kāi)發(fā)性金融，回歸市場(chǎng)化為主導的定位，而不再是純政策性金融機構，這事實(shí)上是政策性金融機構“瘦身”。這是我國財政收入增長(cháng)由過(guò)去動(dòng)輒25%轉入到“個(gè)位數”、地方財政風(fēng)險凸顯的結果，也是未來(lái)基建投融資方式市場(chǎng)化，更多發(fā)揮資本市場(chǎng)作用(PPP、債券)的開(kāi)始。所以，還應將國有商業(yè)銀行承擔的政策性金融業(yè)務(wù)剝離出來(lái)。

　　國務(wù)院本周批準由央行提出的國家開(kāi)發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行、中國農業(yè)發(fā)展銀行三大政策性銀行的改革方案，即明確將國開(kāi)行定位為開(kāi)發(fā)性金融機構，而中國進(jìn)出口銀行、中國農業(yè)發(fā)展銀行進(jìn)一步明確了政策性銀行的定位。

　　政策性金融誕生于二次世界大戰后市場(chǎng)恢復或重建的過(guò)程中，而政策性金融大行其道，則在于所謂的市場(chǎng)金融“失靈”。未開(kāi)發(fā)或低利潤的領(lǐng)域都是商業(yè)性金融不愿介入的“失靈”領(lǐng)域。只是，未開(kāi)發(fā)或低利潤是個(gè)動(dòng)態(tài)概念，一旦市場(chǎng)成熟了，政策性金融就要退出，因為市場(chǎng)化金融的效率是最高的。另外，政策性金融機構終究要講求金融運行規則，如公司治理、內控機制和風(fēng)險防范等，否則就不可能有持續運行，甚至可能給政府背上沉重負擔。

　　由此，通常的做法是，讓政策性金融涉足商業(yè)性金融業(yè)務(wù)，一來(lái)降低財政負擔，實(shí)現可持續運營(yíng)，二來(lái)現實(shí)中(特別是發(fā)展中的市場(chǎng)經(jīng)濟)很難區分純粹社會(huì )利益領(lǐng)域和純粹商業(yè)利益領(lǐng)域，而兩者混同往往會(huì )使經(jīng)營(yíng)效率不甚理想，因為很難避免套利和道德風(fēng)險，比如以政策上的優(yōu)勢來(lái)獲取商業(yè)性利益，或者以政策不回避虧損來(lái)掩蓋商業(yè)經(jīng)營(yíng)損失。據國際貨幣基金組織(IMF )統計，在全球125個(gè)國家的120個(gè)政策性金融機構，有三分之一以上虧損，平均不良率逾10%。因此，改革政策性金融是常態(tài)化工作，以社會(huì )效益彌補損傷的市場(chǎng)效率。當然，最好的做法是，在政策性金融的扶持下，某一領(lǐng)域的“失靈”降低了，或市場(chǎng)成熟了，政策性金融也就可以退出了。

　　不管是“二戰”后重建，以及后來(lái)的快速城市化，還是政府主導的經(jīng)濟發(fā)展模式，或以國有大型銀行對接主辦企業(yè)的金融體系，抑或出口導向的經(jīng)濟發(fā)展戰略，我國與日本都存在很大的相似性。目前，中國企業(yè)“走出去”、“一帶一路”戰略，與上世紀70至80年代日本企業(yè)海外大規模并購、“日本制造”走向全球也很相似，在戰后日本建立了覆蓋面廣(出口導向、中小企業(yè)、農業(yè)、區域開(kāi)發(fā)、住房)、規模巨大的國有金融體系，即所謂的“兩行十庫”，這也是實(shí)現其國家戰略的政策性金融體系。但是，20世紀90年代，日本啟動(dòng)政策性銀行“瘦身”計劃，合并和私有化是主流，特別是最大的政策性銀行——政策投資銀行(DBJ)啟動(dòng)私有化進(jìn)程，驅動(dòng)原因是財政緊縮與政策性金融無(wú)限擴張的矛盾。日本進(jìn)入“失去10年”的通縮期后，政府縮減財政支出，但對政策性銀行的長(cháng)期依賴(lài)，造成貸款投入剛性增加，這倒逼日本政府追加資本金投入和為損失“買(mǎi)單”。2004年末，給政策金融注入的國債融資占全部國債余額的40%以上，財政緊縮失效了。到1995年末，政策性金融貸款余額達356萬(wàn)億日元，相當于全日本規模銀行貸款總量(554萬(wàn)億日元)的三分之二，這在國際上是最高的。以住房貸款為例，至2000年末，日本住宅金融公庫提供的貸款累計達76萬(wàn)億日元，而所有民間金融住房貸款僅66萬(wàn)億日元。調查發(fā)現，政策性金融以低成本資金優(yōu)勢超長(cháng)期投融資，與民間金融相比優(yōu)勢突出，政策性金融完全擠占了民間份額。但是，日本的住房、區域開(kāi)發(fā)、農林等領(lǐng)域在上世紀90年代初已相當市場(chǎng)化，但政策性金融機構大而不倒、主辦企業(yè)依賴(lài)低成本融資，再加上政府掩蓋，遂造成日本銀行業(yè)利潤不斷下滑、信貸緊縮和陷入通縮衰退。截至2004年，日本政策性金融機構的不良債權累計額已超過(guò)8萬(wàn)億日元，不良率接近10%。

　　盡管我國政策性金融資產(chǎn)僅占金融機構總資產(chǎn)的12%，但這個(gè)數據沒(méi)有把國有商業(yè)銀行承擔的政策性業(yè)務(wù)計算在內。2008年以來(lái)，我國商業(yè)銀行在住房、融資平臺、基礎設施等具有政策屬性的領(lǐng)域發(fā)放貸款迅速增加。目前，這三類(lèi)貸款加上政策銀行貸款，占銀行業(yè)總貸款的比重超過(guò)40%。由于政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)不分，商業(yè)銀行的道德風(fēng)險再次泛起，商業(yè)銀行大肆套取政府隱性擔保之紅利，追逐房?jì)r(jià)上漲、影子銀行和股市投資等高風(fēng)險業(yè)務(wù)成為普遍現象，成為拖累銀行資產(chǎn)質(zhì)量、加劇財政兜底風(fēng)險的主要原因。去年，我國商業(yè)銀行不良率連續12個(gè)季度攀升，已進(jìn)入新一輪不良資產(chǎn)高發(fā)期。

　　因此，在本次國務(wù)院批復我國三大政策性銀行的改革方案中，最大的亮點(diǎn)就在于明晰了占據我國政策性銀行一般資產(chǎn)的國開(kāi)行定位，即開(kāi)發(fā)性金融，回歸市場(chǎng)化為主導的定位，而不再是純政策性金融機構，這事實(shí)上是政策性金融機構“瘦身”。一方面，這是我國財政收入增長(cháng)由過(guò)去動(dòng)輒25%轉入到“個(gè)位數”、地方財政風(fēng)險凸顯的結果;另一方面，也是我國未來(lái)基建投融資方式市場(chǎng)化，更多發(fā)揮資本市場(chǎng)作用(PPP、債券)的開(kāi)始。

　　不過(guò)，筆者認為，此次政策性金融體系的調整，還應將國有商業(yè)銀行承擔的政策性金融業(yè)務(wù)剝離出來(lái)。與日本類(lèi)似，我國國有控股商業(yè)銀行的住房貸款、新型城鎮化過(guò)程中的基礎設施貸款、地方政府融資平臺貸款，政策性很強。去年，國開(kāi)行成立了住宅金融事業(yè)部，主攻棚戶(hù)區改造，而住房公積金改組為政策性住房銀行的改革正在推進(jìn)，未來(lái)還應加速改革進(jìn)程，力爭建立完善的、中國特色的政策性住房金融體系。

　　從國際慣例看，城市化基礎設施和地方政府融資，在資本市場(chǎng)發(fā)行地方債、資產(chǎn)證券化和PPP等是主流模式。但是，在直接融資需要的信用、評估和監管體系還未建立的情況下，應盡快通過(guò)政策性金融的形式將這些業(yè)務(wù)從商業(yè)銀行中剝離出來(lái)。事實(shí)上，這些業(yè)務(wù)本來(lái)就屬于國開(kāi)行“開(kāi)發(fā)性金融”定位的范疇。因此，應以國開(kāi)行市場(chǎng)化的開(kāi)發(fā)金融定位為契機，探索建立棚戶(hù)區改造、基礎設施、地方政府貸款的市場(chǎng)化投融資渠道。

　　目前，在債券融資、海外融資和證券化方面，國開(kāi)行有優(yōu)勢也有實(shí)踐，因而上市、發(fā)行債券、國際市場(chǎng)融資的全面市場(chǎng)化，在倒逼國開(kāi)行建立負債償付硬約束機制的同時(shí)，也是建立我國基礎設施和區域開(kāi)發(fā)資本市場(chǎng)融資主渠道的契機;另一方面，基礎設施和區域開(kāi)發(fā)到一定程度時(shí)，若市場(chǎng)培育和成熟時(shí)，應適時(shí)通過(guò)銀團貸款、商業(yè)銀行信貸、證券化等，以商業(yè)性金融進(jìn)入實(shí)現開(kāi)發(fā)性金融的退出。