■NAES每周財經(jīng)觀(guān)察
●化解改革可能面臨的僵局，必須做好財稅改革具體方案的設計工作，讓具體方案更具專(zhuān)業(yè)性，更有可操作性。同時(shí)，具體方案的決策過(guò)程應盡可能公開(kāi)透明，讓公開(kāi)透明來(lái)幫助決策。
●中央和地方財政關(guān)系的確定目前沒(méi)有明確改革方案。從原則上看，事權劃分應尊重中國是大國的現實(shí)，中央不可能大包大攬，關(guān)鍵是從公共服務(wù)提供優(yōu)化的目標出發(fā)，合理配置事權。而且，一旦事權配置完畢，就應保持各級政府事權的確定性和穩定性，并以法律的形式固定下來(lái)。
中央政治局通過(guò)“深化財稅體制改革總體方案”已近一年。財稅體制改革已在加快推進(jìn)之中。按照計劃，現代財政制度將在2020年基本建立起來(lái)。財稅體制改革難度很大，涉及面廣，必然沖擊全社會(huì )各方的既得利益，改變利益分配格局。不同的具體改革方案對各方的影響不同。利益受損方常常會(huì )以各種各樣的冠冕堂皇的借口阻礙改革的進(jìn)行。改革不得不面對這種局面。而且，隨著(zhù)財稅改革的深入，這種利益沖突會(huì )愈發(fā)凸顯。特別是，財稅改革的復雜性和專(zhuān)業(yè)性與利益沖突混雜在一起，又會(huì )進(jìn)一步增加改革的難度。
化解改革可能面臨的僵局，必須做好財稅改革具體方案的設計工作，讓具體方案更具專(zhuān)業(yè)性，更有可操作性。同時(shí)，具體方案的決策過(guò)程應盡可能公開(kāi)透明，讓公開(kāi)透明來(lái)幫助決策。公開(kāi)透明的方案討論，可以集聚社會(huì )更多的專(zhuān)業(yè)力量，決策者因此可有更多更充分的方案來(lái)選擇，也可以讓那些過(guò)多強調某些部門(mén)、地方、組織、單位等利益的方案無(wú)藏身之處。
化解改革可能面臨的僵局，不可低估財稅改革具體方案設計的復雜性和專(zhuān)業(yè)性。建立現代財政制度，需要在預算改革、稅制改革、中央和地方財政關(guān)系改革上有突破，并形成新的與國家治理體系和國家治理能力現代化相匹配的制度。這是改革理念在深化財稅體制改革方案設計中的體現。財稅改革必須為國家的現代化服務(wù)，必須服務(wù)國家的經(jīng)濟、政治、社會(huì )、文化、生態(tài)文明建設。為此，財稅改革需要在不同領(lǐng)域的目標之間進(jìn)行權衡取舍。不同經(jīng)濟主體對與財稅改革具體方案有不同訴求，這很正常。改革方案就是要直面這些訴求，并力求在統一的框架內解決問(wèn)題。
從目前來(lái)看，預算改革方向相對明確�！叭嬉幏�、公開(kāi)透明”是改革的既定目標。預算改革不僅僅是技術(shù)改革，而且還是政治改革。從技術(shù)改革的視角來(lái)看，發(fā)達國家在預算治理上的經(jīng)驗和教訓都值得我們借鑒。事實(shí)上，我們也已經(jīng)那么做了。無(wú)論是政府收支分類(lèi)改革，還是中期財政規劃、政府綜合財務(wù)報告制度等等，都體現了這一點(diǎn)。技術(shù)改革還有一定難度。在全口徑預算管理的要求下，我國已經(jīng)形成以一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營(yíng)預算和社會(huì )保險基金預算四本子預算為主體的統一的預算體系，但是，國有資本經(jīng)營(yíng)預算的編制技術(shù)涉及許多有中國特色的難題，還需要技術(shù)攻關(guān)。國有資本經(jīng)營(yíng)預算收入只是體現分紅收益是否合理，有沒(méi)有必要進(jìn)一步擴展？國有資本經(jīng)營(yíng)預算是否需要更多的其他資料作為支撐并向社會(huì )公布？預算的公開(kāi)透明與公共部門(mén)透明度提高的要求是一致的�，F在的關(guān)鍵是公開(kāi)的節奏。改革不能因為某些占比很小的所謂不宜公開(kāi)的數據而絆住公開(kāi)的步驟。公開(kāi)透明只能與整個(gè)國家的全面深化改革步驟匹配，但應該有一個(gè)更加明確的時(shí)間表，同時(shí)要對“公開(kāi)透明”做一個(gè)合理的界定。在許多時(shí)候，僅僅數據公開(kāi)，而不輔之以相關(guān)文字背景資料，公開(kāi)透明所要實(shí)現的增強監督的目標就難以實(shí)現。
稅制改革目標也較為明確，但在具體方案設計中，仍然有許多復雜性和專(zhuān)業(yè)性難題需要解決�！盃I(yíng)改增”試點(diǎn)很快就要告一段落，增值稅立法必須加快�！盃I(yíng)改增”不能忘記改革的初衷，那是為了稅制完善，為了讓增值稅的中性作用得到更充分的發(fā)揮。為此，需要解決增值稅稅率的設定難題，需要設計好金融業(yè)增值稅制類(lèi)型方案。房地產(chǎn)稅制不能另起爐灶，而必須做好與既有的房地產(chǎn)相關(guān)稅制如房產(chǎn)稅、土地增值稅、耕地占用稅、城鎮土地使用稅、契稅等的銜接工作。在某種程度上，新的房地產(chǎn)稅應該要取代這些稅種，否則，房地產(chǎn)所承載的稅負就可能太重。稅制改革具體方案的設計還必須面對未來(lái)直接稅比重上升條件下，個(gè)人和家庭將直接與稅務(wù)部門(mén)打交道的新局面。不合理的稅制，將會(huì )讓稅收征管舉步維艱，不僅稅收收入收不上來(lái)，還會(huì )嚴重破壞政府的公信力。征稅的行政思維必須轉化為法治思維。只有經(jīng)過(guò)嚴格的立法程序的稅收制度，才能更容易為人民所接受。
中央和地方財政關(guān)系的確定目前沒(méi)有明確改革方案。改革所涉及的事權劃分與財政關(guān)系密切，但從根本上說(shuō)，事權劃分是行政管理體制改革和政治體制改革的難題。在事權劃分不夠規范的前提下，財政收入的劃分就缺少參照系。從原則上看，事權劃分應尊重中國是大國的現實(shí)，中央不可能大包大攬，關(guān)鍵是從公共服務(wù)提供優(yōu)化的目標出發(fā)，合理配置事權。而且，一旦事權配置完畢，就應保持各級政府事權的確定性和穩定性，并以法律的形式固定下來(lái)。任何單方面改革事權配置格局的做法，都需要有對應的財權和財力轉移配套，并經(jīng)由必要的法律程序。財政收入的劃分應注重收入的激勵功能，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，并輔之以必要的約束機制，而非僅僅著(zhù)眼于財力和短期目標。轉移支付制度改革難度極大。一般性轉移支付與公共服務(wù)均等化目標的實(shí)現密切相關(guān)，所賴(lài)以進(jìn)行的公式應經(jīng)過(guò)更充分的論證。專(zhuān)項轉移支付的透明度還需要進(jìn)一步提高。
財稅改革的內容還有許多。公共部門(mén)財務(wù)管理制度改革已經(jīng)迫在眉睫。否則，一些必要的財政支出無(wú)法進(jìn)行，一些項目的實(shí)施可能受阻，有力度的積極財政政策實(shí)施必然因此受影響。更重要的是，市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用可能因為僵硬的財務(wù)制度而受到破壞。企業(yè)所得稅制改革也需要抓緊進(jìn)行。讓成本費用的確定更加合理，讓收入的確定更符合實(shí)際，讓企業(yè)所得稅制更能適應國際稅收管理的需要。
（作者為中國社會(huì )科學(xué)院財經(jīng)戰略研究院財政研究室主任、研究員）
