公共服務(wù)領(lǐng)域廣泛推行采用政府和社會(huì )資本合作模式(PPP)的大幕終于正式開(kāi)啟。
國務(wù)院辦公廳22日轉發(fā)財政部、發(fā)展改革委、中國人民銀行聯(lián)合制定的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )資本合作模式的指導意見(jiàn)》，決定圍繞增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農業(yè)、林業(yè)、科技等公共服務(wù)領(lǐng)域，廣泛采用政府和社會(huì )資本合作模式，這種模式就是PPP模式。它是Public
Private
Partnership的字母縮寫(xiě)，是政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權協(xié)議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系。隨著(zhù)上述《指導意見(jiàn)》的頒行，國內持樂(lè )觀(guān)立場(chǎng)的媒體，把今年標定為中國的“PPP元年”。
PPP模式最早發(fā)端于歐美發(fā)達經(jīng)濟體。通過(guò)美英法澳加等多個(gè)國家的具體實(shí)踐，雖經(jīng)歷了前后近30年的實(shí)踐，發(fā)達經(jīng)濟體國家操作順暢、拿得出手的可作為成功案例推介的PPP項目卻并不多見(jiàn)。所以，雖說(shuō)起了個(gè)大早，但歐美PPP模式的發(fā)育迄今難以形成規�；�。
無(wú)論是發(fā)達還是欠發(fā)達國家，為社會(huì )提供公共服務(wù)建設項目，歷來(lái)須由政府財政建設和運營(yíng)。由于公共服務(wù)與市場(chǎng)贏(yíng)利之間具有天然的排斥性，由政府承建并運營(yíng)公共服務(wù)設施乃市場(chǎng)經(jīng)濟的通行規則。此前數十年，歐美實(shí)體經(jīng)濟日益空心化，金融經(jīng)濟嚴重泡沫化，與選票直接關(guān)聯(lián)的“民眾高福利”又永無(wú)止境，弄得歐美各國財政年年寅吃卯糧債臺高筑，而集中始建于二戰結束后的公共服務(wù)設施，經(jīng)歷數十年的使用大多陳舊老化急需更新，如此情勢下，逆市場(chǎng)規則而行的PPP模式才不得已跳了出來(lái)。由于私營(yíng)資本無(wú)利不起早，讓其為政府承擔公共服務(wù)責任，政府必須事先承諾確保其享有穩定的贏(yíng)利回報。然而，嚴酷的現實(shí)是，歐美國家的財政狀況長(cháng)期未見(jiàn)好轉，這就導致先前的回報承諾難以?xún)冬F，令歐美這類(lèi)本質(zhì)上屬于“拆東墻補西墻”的PPP模式很難長(cháng)期持續維系。
中國嘗試推廣PPP模式，其出發(fā)點(diǎn)與歐美有所不同。這兩年，中國經(jīng)濟雖說(shuō)面臨持續的下行壓力，但實(shí)體經(jīng)濟整體健康，金融經(jīng)濟大體穩定，政府財政基本面尚好。中國推廣PPP模式主要出于兩大考慮，一是釋放民間投資活力，“超前”補齊公共服務(wù)諸多短板，讓百姓更多享有經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展紅利;二是借此擴大投資緩釋當下的經(jīng)濟下行壓力。
去年至今，各地首批推出的PPP項目雖數以千計，投資概算超過(guò)數萬(wàn)億元，但據財政部預估，草簽了意向性合同(不具有法律約束力)的PPP項目不足總量?jì)沙�，真正成為正�?jīng)合同并已開(kāi)建的寥寥無(wú)幾。溫州軌交一期工程勉強吸納到15億元私營(yíng)資本，其開(kāi)出的固定回報是年息6%，由財政按年支付，若項目日后能贏(yíng)利可另行參與分紅，這還是當地政府“反復做工作”的結果。溫州當局雖已使出了吃奶的勁兒，但對私營(yíng)資本仍缺乏吸引力。這也大體回答了為何推進(jìn)PPP模式地方很熱切、報道很熱鬧、私營(yíng)資本卻疑慮重叫好不叫座的原因了。
依據剛頒行的《指導意見(jiàn)》，雖已確立起試行PPP模式的政策框架，但針對具體項目實(shí)施必然出現的各種矛盾與沖突，能否有后續針對性政策切實(shí)保障私營(yíng)資本的權利，尤其是確�！皳Q市長(cháng)不換合同”，乃私營(yíng)資本對PPP項目觀(guān)望疑慮的深層原因。
眼下，可供私營(yíng)資本通過(guò)參建甚至運營(yíng)PPP項目獲取投資回報的方式，除了固定利息回報外，還包括特許經(jīng)營(yíng)權、收費權授予、財政溢價(jià)回收私營(yíng)股權、運營(yíng)減免稅、項目周邊土地捆綁開(kāi)發(fā)、財政信貸貼息等政策鼓勵手段，對此，地方政府從來(lái)就不缺乏創(chuàng )造性。問(wèn)題在于市長(cháng)有任期，PPP項目投資回收期通常需要數十年，后任乃至后后任市長(cháng)，對前任市長(cháng)開(kāi)出的條件，作出的回報承諾是否還買(mǎi)賬?這方面，私營(yíng)資本心存疑慮也是可以理解的。所以，政府自身的誠信建設，既是PPP模式推廣的關(guān)鍵動(dòng)力，亦是最大阻力。未來(lái)數年，若政府誠信建設能有大的突破，那么，PPP項目的建設在中國一定會(huì )大有“錢(qián)途”的。
