●制造業(yè)的轉型升級直接依賴(lài)于勞動(dòng)者的受教育程度。2012年我國制造業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率僅相當于美國的4.38%、日本的4.37%和德國的5.56%。制造業(yè)高級技工缺口每年高達400余萬(wàn)人。有企業(yè)家形容，“找100個(gè)大學(xué)生不難，找100個(gè)高級鉗工卻是難上加難”。
●各級學(xué)校在很大程度上還是教育行政主管部門(mén)的下屬機構，落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權、實(shí)現專(zhuān)家治校，還有很長(cháng)的路要走。在高等教育資源配置上，行政主導的資源配置更多地向普通高等教育傾斜，對高等職業(yè)教育投入不足。
●建議“十三五”把幼兒教育納入義務(wù)教育，加快普及12年制基礎教育，允許支持有條件的地方實(shí)行12年義務(wù)教育。
1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》），對過(guò)去30年的教育改革發(fā)揮了重大作用，至今仍對深化教育改革有著(zhù)指導意義。這不僅在于教育改革仍處在攻堅克難的關(guān)鍵階段，而且“十三五”經(jīng)濟社會(huì )轉型升級大趨勢對深化教育改革提出新的要求。
2020年是我國轉型發(fā)展的一個(gè)坎：化解短期增長(cháng)壓力的希望在2020；轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的關(guān)鍵在2020；實(shí)現全面小康、邁向高收入國家的關(guān)節點(diǎn)在2020�？缭竭@個(gè)“坎”，對轉型改革提出多方面的需求。在這個(gè)特定背景下研討謀劃“十三五”教育結構調整與改革的新思路、新舉措，需要“跳出教育看教育”。
“十三五”經(jīng)濟社會(huì )轉型升級對教育提出更高、更迫切需求
在《決定》出臺的1985年，我國還處于生存型階段，屬于低收入國家，全社會(huì )溫飽問(wèn)題尚未解決，經(jīng)濟社會(huì )體制還有比較濃的計劃色彩。今天，我國已經(jīng)進(jìn)入到發(fā)展型新階段，教育改革面臨著(zhù)與以往有著(zhù)重大不同的新形勢�？偟目�，“十三五”經(jīng)濟社會(huì )轉型升級和全面深化改革，對教育第二次改革提出更高、更迫切的需求。
1、工業(yè)轉型升級大趨勢對教育改革的現實(shí)需求
未來(lái)5-10年，新一輪科技革命與我國工業(yè)轉型升級的歷史性交匯成為客觀(guān)趨勢。把握好新一輪科技革命的重大機遇，迫切需要各類(lèi)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才和創(chuàng )新型人才，為實(shí)現我國制造2025的戰略目標提供人力資本支撐。
制造業(yè)的轉型升級直接依賴(lài)于勞動(dòng)者的受教育程度。2012年我國制造業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率僅相當于美國的4.38%、日本的4.37%和德國的5.56%。根據第六次人口普查數據，我國制造業(yè)從業(yè)人員平均受教育年限為9.8年，比2006年美國制造業(yè)從業(yè)人員13.0年的人均受教育年限少了3年；我國制造業(yè)從業(yè)人員主要以初高中畢業(yè)生為主，具有大專(zhuān)及以上文化程度的僅有9.8%，相比之下美國達到32.0%。要從“中國制造”走向“中國智造”，需要把加大教育結構調整力度、加快提升教育質(zhì)量和創(chuàng )新，作為教育第二次改革的重要目標。
2、城鎮化轉型升級大趨勢對教育改革的現實(shí)需求
“十三五”正處在從規模城鎮化向人口城鎮化轉型升級的歷史節點(diǎn)。從國際經(jīng)驗看，教育與人口城鎮化水平高度關(guān)聯(lián)，其相關(guān)系數在0.7左右。教育水平的提高是農村人口走進(jìn)城市、加快城市化進(jìn)程的一個(gè)先決條件。美國學(xué)者米凱·吉瑟的研究表明，農村居民教育水平每提高10%，能多引導6%～7%的農民遷出農業(yè)進(jìn)入城鎮從事非農產(chǎn)業(yè)。未來(lái)幾年，我國城鎮化率每增加一個(gè)百分點(diǎn)，就將涉及一千多萬(wàn)的人口流動(dòng)，其中六分之一左右是教育適齡人口的青少年兒童。目前，我國義務(wù)教育適齡兒童有五分之一是處于流動(dòng)和被流動(dòng)狀態(tài)。保障進(jìn)城務(wù)工人員子女、包括隨遷學(xué)齡兒童和留守兒童，在“有學(xué)上”之后要“上好學(xué)”，迫切需要把優(yōu)化義務(wù)教育的區域和空間布局作為第二次教育改革的重要任務(wù)。
3、消費結構升級大趨勢對教育改革的現實(shí)需求
我國正在經(jīng)歷一場(chǎng)消費結構升級的“大革命”，集中反映在服務(wù)消費需求的全面快速增長(cháng)上。預計我國社會(huì )消費品零售總額將從2014年26.2萬(wàn)億元提高到2020年的45～50萬(wàn)億元。其中，服務(wù)型消費增長(cháng)更快。2005-2010年我國城鎮居民人均服務(wù)型消費支出從3116元提高到了5260元，年均增長(cháng)11.04%，服務(wù)型消費支出在總消費支出中的比重均保持在40%左右的高位，其中相當比例是教育培訓、醫療健康等發(fā)展型服務(wù)消費支出。估計到2020年，服務(wù)型消費能接近或超過(guò)50%。當前的主要問(wèn)題是，服務(wù)供給與全社會(huì )消費結構升級的大趨勢嚴重不相適應，“有需求而缺供給”的矛盾不斷凸顯。以健康教育為例，按麥肯錫的估計，2020年我國健康服務(wù)業(yè)市場(chǎng)的總規模有可能高達8萬(wàn)億元左右。目前的實(shí)際情況是，健康管理的職業(yè)教育滯后，健康服務(wù)人員嚴重短缺，僅亞健康管理師、兒童健康管理師等人才的缺口就接近2000萬(wàn)。由此可見(jiàn)，消費結構升級大趨勢對第二次教育改革提出新的現實(shí)需求。
4、服務(wù)業(yè)主導大趨勢對教育改革的現實(shí)需求
“十三五”形成服務(wù)業(yè)主導的經(jīng)濟結構，牽動(dòng)和影響我國經(jīng)濟轉型升級的全局。2014年，我國第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重達到48.2%，2015年第一季度首次突破50%，達到51.7%。估計到2020年服務(wù)業(yè)增加值占比有望達到55%以上。問(wèn)題在于，以研發(fā)為重點(diǎn)的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)占GDP的比重太低，只有15%，與發(fā)達國家50%的平均水平有較大差距�！笆濉迸Π焉a(chǎn)性服務(wù)業(yè)占GDP比重從15%提高到30%～40%，對我國經(jīng)濟轉型升級將產(chǎn)生決定性影響。有學(xué)者研究提出，如果勞動(dòng)者從第二產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)密集型就業(yè)轉向第二產(chǎn)業(yè)的資本密集型產(chǎn)業(yè)，需要把受教育水平提高1.3年；轉向第三產(chǎn)業(yè)技術(shù)密集型就業(yè)，需要把受教育水平提高4.2年。即使僅轉向第三產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，也需要把受教育水平提高0.5年。也就是說(shuō)，加快教育事業(yè)發(fā)展、提高勞動(dòng)者的受教育程度是第二次教育改革的重大任務(wù)。
5、對外開(kāi)放大趨勢對教育改革的現實(shí)需求
我國已成為全球貨物貿易第一大國和服務(wù)貿易第三大國，但服務(wù)貿易占貿易總量的比重偏低，2014年僅為12.3%，與全球20%的平均水平、甚至與同為金磚國家的巴西（25%）相比，仍有較大差距。從服務(wù)貿易大國走向服務(wù)貿易強國，到2020年實(shí)現服務(wù)業(yè)貿易占比提高到20%左右的目標，迫切需要大量國際型服務(wù)貿易人才。尤其是在“一帶一路”戰略實(shí)施進(jìn)程中，如何培養更多具有國際視野、擁有國際化運營(yíng)管理人才，成為第二次教育改革的一大新課題。
“十三五”深化教育改革面臨的突出矛盾
教育是全社會(huì )最關(guān)注的話(huà)題，也是廣為詬病的領(lǐng)域之一。無(wú)論是學(xué)生、家長(cháng)、廣大教師還是教育主管部門(mén)，對教育改革都有很大期望與訴求�？偟目�，教育做大總量的特點(diǎn)比較突出，與經(jīng)濟轉型和社會(huì )發(fā)展不相適應的矛盾比較突出。這就需要盡快全面超越以做大總量為特征的教育發(fā)展模式，加快推進(jìn)以?xún)?yōu)化結構、提升質(zhì)量為基本目標的第二次教育改革。
1、全面調整教育結構
從現實(shí)看，教育與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展還有明顯差距。第一，雖然我國15歲及以上人口平均受教育年限達到9.5年，但與美國的13.3年、日本的11.6年、德國的12.2年、俄羅斯的11.7年的水平相比仍有較大差距。第二，自2010年以來(lái)，我國就業(yè)市場(chǎng)總體求人倍率一直在1左右，2015年第一季度為1.12，表明勞動(dòng)力供不應求；但每年700多萬(wàn)大學(xué)生的就業(yè)難問(wèn)題，卻牽動(dòng)各方。這在一定程度反映了教育供給結構與經(jīng)濟發(fā)展的不適應性。第三，技術(shù)技能型職業(yè)人才的需求全面增長(cháng)但短缺嚴重。例如，制造業(yè)高級技工缺口每年高達400余萬(wàn)人。有企業(yè)家形容，“找100個(gè)大學(xué)生不難，找100個(gè)高級鉗工卻是難上加難”。這說(shuō)明，經(jīng)濟結構的變化要求教育結構要做出相應的調整。
2、創(chuàng )新是深化教育改革的出發(fā)點(diǎn)
質(zhì)量不高、創(chuàng )新不足是教育發(fā)展面臨著(zhù)的突出矛盾。盡管我國教育總量不斷擴張，但創(chuàng )新成果較少，創(chuàng )新不足的矛盾比較突出。例如，2011年美國信息服務(wù)業(yè)的整體勞動(dòng)生產(chǎn)率是我國的4.1倍。其結果是，我國關(guān)鍵技術(shù)自給率低，對外技術(shù)依存度在50%以上，而發(fā)達國家對外技術(shù)依存度平均在30%以下，美國和日本只有5%左右。面對全球新一輪科技改革，面對我國經(jīng)濟社會(huì )轉型升級大趨勢，特別是面對互聯(lián)網(wǎng)+的時(shí)代，最重要的是培養有創(chuàng )新思維、批判思維、創(chuàng )新能力的人才。這就需要著(zhù)力打破以應試為導向的教育模式，創(chuàng )新教育方式，激發(fā)學(xué)生的好奇心和想象力，形成以創(chuàng )新為導向的教育新格局。
3、加大教育市場(chǎng)的開(kāi)放力度
從現實(shí)看，我國教育市場(chǎng)的開(kāi)放程度與教育發(fā)展不相適應。過(guò)去36年的市場(chǎng)化改革，我國放開(kāi)的主要是工業(yè)領(lǐng)域，80%以上制造業(yè)高度市場(chǎng)化。而包括教育在內的服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，社會(huì )資本和外來(lái)資本進(jìn)入還面臨著(zhù)比較多的政策制約和繁瑣的行政審批。例如，誰(shuí)都知道職業(yè)教育是我國的教育短板，但發(fā)起設立一個(gè)職業(yè)教育學(xué)院，面臨著(zhù)行政許可、土地、資金、人事制度等一道道難關(guān)。為此，優(yōu)化民辦教育發(fā)展環(huán)境，鼓勵社會(huì )力量興辦教育，形成民辦教育與公辦教育平等競爭、共同發(fā)展的新格局，成為第二次教育改革的重大任務(wù)。
4、深化教育體制改革需要攻堅克難
目前的教育管理中，行政主導的特點(diǎn)仍然相當突出。各級學(xué)校在很大程度上還是教育行政主管部門(mén)的下屬機構，落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權、實(shí)現專(zhuān)家治校，還有很長(cháng)的路要走。在高等教育資源配置上，行政主導的資源配置更多地向普通高等教育傾斜，對高等職業(yè)教育投入不足。這就需要加快推進(jìn)教育權力結構調整，擴大學(xué)校辦學(xué)的自主權，進(jìn)一步明確中央地方教育職能分工，改革公共教育機構，形成與提高教育質(zhì)量、加快經(jīng)濟轉型升級相適應的教育體制。
5、轉變教育發(fā)展理念
當前，教育領(lǐng)域的一些問(wèn)題，與教育理念的滯后直接相關(guān)。盡管強調素質(zhì)教育多年，但實(shí)際上應試教育仍然占主流位置，考試成績(jì)仍然是評價(jià)老師、評價(jià)學(xué)生的硬指標。開(kāi)家長(cháng)會(huì )，說(shuō)的主要事情就是學(xué)生成績(jì)，師生都成為成績(jì)的“奴隸”。這不僅使學(xué)生苦不堪言，也加大了老師的負擔。這種教育理念忽視文化傳承、忽視學(xué)生的人文熏陶。為此，要把轉變教育理念、解放思想作為第二次教育改革的關(guān)鍵，不僅要轉變學(xué)校、教師“以分數”為指揮棒、以“灌輸知識”為主要職能的教育理念，而且也要引導社會(huì )轉變教育理念，為深化教育改革創(chuàng )造良好的社會(huì )大環(huán)境。
“十三五”加快推進(jìn)第二次教育改革的重大任務(wù)
“十三五”是教育改革的關(guān)鍵時(shí)期。從現實(shí)突出矛盾看，教育結構、教育市場(chǎng)和教育體制三個(gè)方面的改革是“十三五”教育第二次改革的重大任務(wù)。
1、加快教育結構的戰略性調整
�。�1）把發(fā)展職業(yè)教育作為一個(gè)大戰略�！笆濉睉敯寻l(fā)展現代職業(yè)教育放到更加突出的位置，推進(jìn)產(chǎn)教深度融合、校企深度合作，形成政府、企業(yè)、社會(huì )資本共同推動(dòng)現代職業(yè)教育發(fā)展的合力。
�。�2）加快普及學(xué)前義務(wù)教育與高中階段教育。各方面高度關(guān)注，“十三五”能否將幼兒教育納入義務(wù)教育？能否普及高中教育？建議“十三五”把幼兒教育納入義務(wù)教育，加快普及12年制基礎教育，允許支持有條件的地方實(shí)行12年義務(wù)教育。
�。�3）調整高等教育結構。推進(jìn)高等教育體系多元化，盡快把高等學(xué)校分成綜合型大學(xué)、研究型大學(xué)、應用型技術(shù)大學(xué)，確立不同類(lèi)型高等學(xué)院的發(fā)展定位、人才培養目標和培養模式。要以提高技術(shù)應用型高校占比為重點(diǎn)調整高等教育結構，“十三五”加快推動(dòng)一批高校轉型為應用技術(shù)型高校，選擇一批高等職業(yè)學(xué)校升級為應用技術(shù)型高校，不斷提高技術(shù)應用型高校在校生的占比。
2、加快教育市場(chǎng)開(kāi)放
�。�1）在堅持政府�；镜耐瑫r(shí)，推進(jìn)教育市場(chǎng)全面開(kāi)放。當前推進(jìn)教育市場(chǎng)開(kāi)放，是在各級政府繼續加大教育投入，保障教育公平的基礎上，充分利用社會(huì )資本和外來(lái)資本發(fā)展教育的重大舉措。北京已經(jīng)出臺了包括教育在內的服務(wù)業(yè)擴大開(kāi)放綜合試點(diǎn)總體方案，建議盡快出臺教育市場(chǎng)全面開(kāi)放的總體方案。
�。�2）在有條件的地區設立義務(wù)教育階段、高中教育和職業(yè)教育的國際合作改革試驗區。積極引進(jìn)世界知名院校開(kāi)展中外合作辦學(xué)，允許并支持國外和港澳臺地區知名大學(xué)、職業(yè)教育機構以控股在國內設立合資分校，在特定地區設立獨資分校；鼓勵外商投資設立外籍人員子女學(xué)校，支持外商通過(guò)中外合作辦學(xué)方式投資設立教育培訓機構及項目，優(yōu)化配置內外教育資源優(yōu)勢互補、良性互動(dòng)。
�。�3）降低社會(huì )資本辦職業(yè)教育的準入門(mén)檻。實(shí)施民辦學(xué)校非營(yíng)利性和營(yíng)利性的分類(lèi)管理；放寬辦學(xué)市場(chǎng)準入；探索職業(yè)教育領(lǐng)域、高等教育領(lǐng)域的“混合所有制”；建立健全民辦學(xué)校退出機制；鼓勵上市公司和科技企業(yè)投資興辦技術(shù)技能型大學(xué)；進(jìn)一步完善民辦學(xué)校法人治理結構；加大社會(huì )力量舉辦教育的政策扶持力度，對民辦教育和公辦教育一視同仁。
3、實(shí)現教育體制改革的實(shí)質(zhì)性突破
�。�1）明確政府在教育管理中的職能。改變政府“包打天下”的教育發(fā)展格局，明確政府保障基本教育服務(wù)供給的責任；強化教育行政部門(mén)在教育決策中的主導地位及其教育政策制定和教育監督職能，減少和消除教育行政部門(mén)對各類(lèi)學(xué)校的微觀(guān)干預。
�。�2）以“公益性、專(zhuān)業(yè)性和獨立性”為導向改革公共教育機構，形成專(zhuān)業(yè)、高效的教育執行系統。堅持教育的公益性和普惠性，加快教育基本公共服務(wù)均等化；加快推進(jìn)學(xué)校去行政化，取消學(xué)校行政級別，建立專(zhuān)業(yè)導向的學(xué)校治理結構，推進(jìn)專(zhuān)家治校；進(jìn)一步推進(jìn)簡(jiǎn)政放權，擴大學(xué)校的辦學(xué)自主權，重點(diǎn)是全面擴大學(xué)校在招生規模、專(zhuān)業(yè)設置創(chuàng )新、教師評聘等方面的自主權。
�。�3）明確中央地方教育職責分工，擴大地方教育自主權。進(jìn)一步明確各級政府在建設教育基本公共服務(wù)體系中的責任，細化中央到地方每一級政府的職責分工。鼓勵地方在教育改革上積極探索、先行先試。
作者系中國（海南）改革發(fā)展研究院院長(cháng)
