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| 2008-06-26 王福重 來(lái)源:上海證券報 |
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監督財政資金的使用是非常重要和必要的。因為財政資金來(lái)自全民的納稅，作為納稅人，人們對于稅收是期望回報的，這是他們的權力，財政資金必須“取之于民，用之于民”。最近的一則新聞是，有專(zhuān)家認為各級地方政府每年用于吃喝的費用高達3000億元，遠高于財政對于義務(wù)教育的支出。雖然有關(guān)部門(mén)的領(lǐng)導作了澄清，表示沒(méi)有這么多。但究竟有多少財政資金用于大吃大喝，購買(mǎi)小汽車(chē)、公費旅游？卻未告知。這凸顯了財政信息披露不完備的嚴重。
最近《建立健全懲治和預防腐敗體系2008―2012年工作規劃》出臺，其中明確要求加強對財政資金的監督。最值得注意的是，規劃提出了將逐步向公眾公布財政預算的細節的要求。這是一個(gè)好消息！
監督財政資金的途徑，主要是監督預算。預算就是財政收支的計劃表，肇始于英國的資產(chǎn)階級革命之后，其初衷是限制國王濫用權力，揮霍資金，規定國王的每一筆花費都必須經(jīng)過(guò)議會(huì )的批準。從那時(shí)起，財政從最初與王室的收支混為一體，逐漸發(fā)展成為公共財政，即提供公共物品的財政。而保證財政的公共性質(zhì)，需要有相應的監督機制設計。
1986年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主詹姆斯·布坎南教授的主要貢獻，是提出了公共選擇理論。如同人們在市場(chǎng)上購買(mǎi)物品需要進(jìn)行選擇一樣，使用財政資金提供公共物品，提供什么，提供多少，也同樣需要進(jìn)行選擇。私人物品進(jìn)行的是私人選擇，不需要別人參與，而公共物品，涉及全民福利，必須進(jìn)行集體選擇，即公共選擇，不能由個(gè)別人或者部分人說(shuō)了算。公共選擇就是保證財政公共性的核心。
財政的本質(zhì)在于提供公共物品，而不能提供私人物品。但是，由于路徑依賴(lài)，時(shí)至今日，我國的財政支出中，仍然存在大量的私人物品，如“經(jīng)濟建設支出”中的大部分以及對于國有企業(yè)的部分支出。同時(shí)，財政支出的結構也不盡合理，如行政管理費支出過(guò)大，而基礎教育和基礎醫療等民生性支出嚴重偏低。離真正公共財政的目標還有相當的差距。這些問(wèn)題，依著(zhù)慣性下來(lái)，長(cháng)久以來(lái)沒(méi)有根本改觀(guān)，原因就在于單單依靠財政部門(mén)的努力而沒(méi)有外部的監督和推動(dòng)。
布坎南教授的突出貢獻在于，把商品市場(chǎng)上進(jìn)行選擇的個(gè)人，也就是追逐自身利益極大化的人，與政治市場(chǎng)中的人，即政治家、官員和選民（包括他們的代表）納入同一個(gè)分析模式。他認為，兩個(gè)市場(chǎng)上的人本是同一群人，不能認為前者就“斤斤計較”而后者完全可以“大公無(wú)私”，他們都是“經(jīng)濟人”。行政機構中的人，不但有其自身利益，而且追求自身利益的最大化。不過(guò)與一般意義上的經(jīng)濟人的區別在于，他們是通過(guò)追求所在單位的利益的方式追求自己利益。這通常表現為機構的不斷膨脹，部門(mén)規模的不斷擴大。因此，他指出，行政機構自身有不斷膨脹的內在沖動(dòng)，在向社會(huì )提供公共物品的同時(shí)，不可避免的也要輸出自身的偏好。如在國家審計署每年公布的對國家預算的審計結果中
，經(jīng)�？吹叫姓䴔C構預算執行中的違規問(wèn)題，有的可以用觸目驚心來(lái)形容。公共選擇理論對于理解我國財政收支存在的諸多問(wèn)題提供了有力的工具。
如何使財政預算更加符合公共財政的要求，維護好民生的需要？最核心的是加強預算信息的披露。包括三個(gè)方面：一是所有財政收支的詳盡數據，特別是支出的數據。以教育支出為例，就應該包括全部的教育支出，以及各個(gè)級次教育支出的結構，不同用途教育支出的結構，如教育基礎設施、教師工資和福利以及用于學(xué)生的支出各有多少等等。二是詳細說(shuō)明各種收支的標準和依據，為審議預算的人提供背景知識。三是上年度財政資金使用效益的評估說(shuō)明，為來(lái)年改進(jìn)支出結構提供依據。這個(gè)問(wèn)題可能比較嚴重，如有的大學(xué)以教學(xué)科研名義申請大筆財政資金，實(shí)際上卻蓋樓出租賺錢(qián)。
每年全國和各地方的人代會(huì )上，人大代表們都要根據憲法賦予的權力，審議和批準預算草案。遺憾的是，現有的預算草案非常簡(jiǎn)單。只是簡(jiǎn)單羅列財政收入和支出的幾個(gè)大項，沒(méi)有詳細的收入來(lái)源和支出去向。人大代表?yè)藲埲钡念A算報告，很難判斷預算的收支是否合理，只能根據慣性投票，顯得不很?chē)烂C。特別是預算本身涉及很多專(zhuān)業(yè)知識，不經(jīng)過(guò)一定時(shí)間的學(xué)習，根本搞不清楚。如在財政收入中，有一項叫“國有企業(yè)虧損補貼沖減收入”，按照常理，國有企業(yè)的虧損補貼，如中央財政給中石化的煉油虧損補貼，應該是財政支出，不可能是收入，可是按照預算慣例，卻列為收入處理，即“負的財政收入”。這樣既減少了財政收入也減少了支出。如果沒(méi)有這個(gè)信息，代表們就很難對中國總體稅負做出正確的判斷。再如，在我國，財政資金僅僅指預算資金，但是在預算之外，還有規模龐大的預算外資金，這些資金受到的約束就更寬松。如果僅就預算資金來(lái)說(shuō)，中國的公共部門(mén)的規�？赡懿⒉淮�，可是預算外資金是典型意義上的財政收入，把它們計入后，結論可能就相反了。
要做出科學(xué)的判斷和決策，必須給人大代表充分的學(xué)習和咨詢(xún)時(shí)間，僅僅靠人代會(huì )開(kāi)會(huì )的幾天時(shí)間肯定是不夠的。財政部門(mén)應該把詳細預算提前交給人大代表，讓他們有充分的時(shí)間審閱、判斷和必要的調研。
有了對善款的跟蹤監督，才能保證眾人的愛(ài)心溫暖災區的百姓；有了充分的信息披露，有了經(jīng)過(guò)民主選擇后的預算，才會(huì )出現財政部門(mén)不斷提倡而公眾又一直期待的所謂“陽(yáng)光財政”，才能讓公共財政的陽(yáng)光照耀到社會(huì )的每一個(gè)角落。 |
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