次貸危機后，美國財政部提出新的監管藍圖，提出“目標導向”的監管改革方向，這可能會(huì )成為全球金融監管未來(lái)發(fā)展的方向。我國可以反思、借鑒次貸危機中所暴露出的金融監管漏洞，結合中國國情建立適合自身的金融監管體系�！�
    監管有效性是金融競爭力的重要方面。美國金融行業(yè)能夠領(lǐng)先其他國家和地區，說(shuō)明其監管體系和框架基本能夠適應市場(chǎng)需求和符合市場(chǎng)實(shí)際。此次金融危機爆發(fā)前，美國采取的是“雙重多頭”金融監管體制�！半p重”是指聯(lián)邦和各州均有金融監管的權力，“多頭”是指有多個(gè)部門(mén)負有監管職責。這一格局無(wú)疑符合美國一直倡導的分權和制約精神。
    應該承認，美國的這套監管體制確實(shí)在歷史上支持了美國金融業(yè)的繁榮。但隨著(zhù)金融的全球化發(fā)展和金融機構綜合化經(jīng)營(yíng)的不斷推進(jìn)，“雙重多頭”的監管體制出現了越來(lái)越多的“真空”，并使一些風(fēng)險極高的金融衍生品成為“漏網(wǎng)之魚(yú)”。最為突出的真空就是各部門(mén)、各產(chǎn)品的監管標準不統一。不僅如此，近年來(lái)一直有華爾街人士抱怨，美國監管體系機構太多，權限互有重疊。而另一方面，監管盲點(diǎn)也不鮮見(jiàn)，很多金融衍生產(chǎn)品沒(méi)有人管。其次，由于各種監管規則制定得越來(lái)越細，在確保監管準確性的同時(shí)犧牲了監管的效率，對市場(chǎng)變化的反應速度越來(lái)越慢。最后，多頭監管的存在，使得沒(méi)有任何一個(gè)機構能夠得到足夠的法律授權來(lái)負責整個(gè)金融市場(chǎng)和金融體系的風(fēng)險，最佳的監管時(shí)機往往因為會(huì )議和等待批準而稍縱即逝。

　　美國金融監管的最新改革藍圖

　　2008年3月31日，美國財政部公布了改革藍圖(簡(jiǎn)稱(chēng)“保爾森計劃”)。這項計劃被視為美國自上世紀經(jīng)濟“大蕭條”以來(lái)規模最大的金融監管體制改革計劃，引起美國銀行業(yè)和地方政府的多方爭議。該計劃提出了短期和中期的金融監管體制改革建議，并提出了長(cháng)期的概念化的最優(yōu)監管框架，其中短期的改革措施是向中期和長(cháng)期最優(yōu)監管框架的一種過(guò)渡。
    短期的建議主要集中在針對目前的信貸和房屋抵押市場(chǎng)，采取措施加強監管當局的合作，強化市場(chǎng)的監管等。中期的建議主要集中在消除美國監管制度中的重疊，提高監管的有效性。長(cháng)期的建議是向著(zhù)“目標導向”的監管方式轉變。它是對現代金融監管框架的一種全新探索，借鑒了目前世界存在的各種監管體系的優(yōu)缺點(diǎn)，最大的特點(diǎn)是強調監管框架和目標緊密聯(lián)系。這種監管模式的主要好處是，整合有自然合力的領(lǐng)域的監管責任，而不是分割在不同的監管者那里。比如，市場(chǎng)穩定監管當局，注重所有各類(lèi)金融機構當中可能影響市場(chǎng)穩定的問(wèn)題；審慎金融監管當局能夠注重不同類(lèi)型金融機構風(fēng)險管理的共同因素；商業(yè)行為監管當局可以更加一致地對待監管不同的產(chǎn)品，減少監管套利。同時(shí)，“目標導向”的監管要比分業(yè)監管框架更好地根據金融整體環(huán)境的改變而調整，也比單一監管者體制更加清晰地關(guān)注某一特定目標。
    堅持“目標導向”的監管方法，設立三個(gè)不同的監管當局：第一，負責市場(chǎng)穩定的監管當局。美國財政部建議由美聯(lián)儲擔任該職，并有責任和權利獲得適當信息，披露信息，在監管法規的制定方面與其他監管當局合作，為了整體金融市場(chǎng)的穩定而采取必要的糾正措施和行動(dòng)；第二，負責與政府擔保有關(guān)的安全穩健的審慎金融監管當局。新的審慎金融監管當局可以承擔目前聯(lián)邦審慎監管當局的責任，并負責金融控股公司監管職責；第三，著(zhù)眼于和消費者保護監管相關(guān)，負責商業(yè)行為的監管當局。商業(yè)行為監管當局應當為金融公司進(jìn)入金融服務(wù)領(lǐng)域，出售其產(chǎn)品和服務(wù)方面，提供和制定適當的標準。這樣的監管方法可以在增強監管的同時(shí)，更好地應對市場(chǎng)的發(fā)展步伐，鼓勵創(chuàng )新和企業(yè)家精神。
    此外，還有兩個(gè)監管者，一是聯(lián)邦保險公司；一是公司財務(wù)監管當局。
    美國財政部建議采用以“目標導向”的監管方式，認為這種方式代表了未來(lái)最優(yōu)的監管框架。相比“原則導向”監管區分銀行、保險、證券和期貨的分業(yè)監管模式，以目標為導向的監管注重監管的目標，不再區分銀行、保險、證券和期貨幾個(gè)行業(yè)，而是按照監管目標及風(fēng)險類(lèi)型的不同，將監管劃分為三個(gè)層次：一是著(zhù)眼于解決整個(gè)金融市場(chǎng)穩定的市場(chǎng)穩定監管；二是著(zhù)眼于解決由政府擔保所導致的市場(chǎng)紀律缺乏等問(wèn)題的審慎金融監管；三是著(zhù)眼于和消費者保護監管相關(guān)，解決商業(yè)行為標準的商業(yè)行為監管。上述三個(gè)層次監管目標和框架的緊密聯(lián)系，使監管機構能夠對相同的金融產(chǎn)品和風(fēng)險采取統一的監管標準，從而會(huì )大大提高監管的有效性。

　　美國次貸危機對金融監管模式的啟示

　　美國的次貸危機的影響雖未見(jiàn)底，但美國政府在這次危機中所采取的改革行動(dòng)帶給我們許多啟示和思考，我國在建設金融監管模式方面可以借鑒美國的經(jīng)驗和教訓。
    第一，目標性監管是可供參考的改革路徑。藍皮書(shū)提出了三步走的計劃，正是考慮到了美國長(cháng)期的歷史傳統和利益格局。與其類(lèi)似，我國要實(shí)現統一監管需要付出較大的改革成本，而且我國的金融市場(chǎng)綜合化還處于起步階段，金融企業(yè)的主業(yè)特征比較明顯，統一監管的必要性并不充分。因此應著(zhù)重在協(xié)調現有機構的基礎上，明確主要監管目標的負責主體。要盡快明確責任主體，控制全面市場(chǎng)風(fēng)險，落實(shí)市場(chǎng)穩定性監管。在市場(chǎng)綜合化的背景下，市場(chǎng)穩定性監管成為首要監管目標，也是抵御金融風(fēng)險的主要屏障。
    第二，正確認識職能監管機構的利益主體性和競爭性，平衡安全與效率考量。在分業(yè)經(jīng)營(yíng)的情境下，各職能監管機構的治理目標帶有明確的部門(mén)性，利益難以協(xié)調，在市場(chǎng)綜合化的情況下，監管競爭還可能誘使一些監管機構縱容本部門(mén)的越界行為，從而為金融危機埋下隱患。因此，在分業(yè)監管的現有體制下，要尤其重視對監管政策的組織協(xié)調和綜合考量。要汲取次貸危機的教訓，推動(dòng)立法擴大監管范圍，把私募基金、對沖基金、信用評級機構等納入規范的監管視野，并加強對金融關(guān)聯(lián)企業(yè)的并表監管。
    第三，監管方式要適應市場(chǎng)的變化。盡管次貸危機的發(fā)生不能全部歸咎于監管體制的松散，但次貸危機引發(fā)美國這次大規模的監管體制改革，適應市場(chǎng)變化、及時(shí)調整監管方式是必要的。任何一個(gè)國家的監管體制必須與其經(jīng)濟金融的發(fā)展與開(kāi)放的階段相適應，不管監管體制如何選擇，必須做到風(fēng)險的全覆蓋，不能在整個(gè)金融產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和創(chuàng )新鏈條上，有絲毫的空白和真空，從而最大限度地減少由于金融市場(chǎng)不斷發(fā)展而帶來(lái)更嚴重的信息不對稱(chēng)問(wèn)題。面對日益復雜化的金融創(chuàng )新，金融監管不宜過(guò)分依賴(lài)具體的規則約束，而應采取更具靈活性的原則導向的監管模式，注重加強同市場(chǎng)主體的溝通，處理好金融創(chuàng )新與風(fēng)險、自由與管制風(fēng)險的關(guān)系。
    第四，應該探索本土模式而放棄對西方模式的盲目追求和復制。發(fā)達國家的監管已經(jīng)走過(guò)了四個(gè)時(shí)期，即金融自由化發(fā)展時(shí)期(20世紀30年代以前)、廣泛的金融監管時(shí)期(20世紀30～70年代)、從管制到自由化的回歸時(shí)期(20世紀70～90年代)、安全與效率并重時(shí)期(20世紀90年代)。目前出現的金融監管改革實(shí)際上是第五個(gè)時(shí)期演進(jìn)的過(guò)程。發(fā)達國家的金融監管改革說(shuō)明，即使人們認為的“成熟”的金融監管體系本身也在一直變動(dòng)，甚至是劇烈變動(dòng)。中國目前尚不可能一勞永逸地找到一個(gè)發(fā)達國家的范例來(lái)照抄，而應根據我國自身的歷史背景、政治、文化因素，探索符合我國國情的監管制度是目前監管發(fā)展的方向。
    第五、加強對金融產(chǎn)品鏈的監管。金融監管在一些金融衍生品上的缺位是導致金融危機產(chǎn)生的一個(gè)重要原因。我國在發(fā)展金融控股公司過(guò)程中，無(wú)論采用哪種監管方式，監管部門(mén)都應加強對金融產(chǎn)品的監管。針對那些缺乏實(shí)際交易基礎、設計復雜、風(fēng)險無(wú)限放大的金融衍生品，監管部門(mén)必須嚴格審查產(chǎn)品的設計機理、風(fēng)險控制、投資對象，防止風(fēng)險在系統內部失去控制。

　　建立有中國特色的金融控股公司監管體系

　　美國金融界曾對20世紀30年代的金融危機作了實(shí)證研究，得出的結論是在金融危機中倒閉的銀行有80%是單一銀行。而此次美國次貸危機也顯示了金融控股公司在抵御金融危機中的獨特優(yōu)勢，美國五大投行剩下的兩家最后也向銀行控股公司轉型。
    由于我國真正意義上的分業(yè)監管體制運行不過(guò)5年時(shí)間，同時(shí)考慮到整合機構涉及原有機構的人員安排和新機構的職責定位、監管文化融合、監管專(zhuān)業(yè)分工、內部決策程序設計等方面的現實(shí)困難，這種格局在短期內不宜改變。但是，金融控股公司的出現對我國的金融監管體制提出了現實(shí)挑戰，因此必須提前謀劃有關(guān)問(wèn)題。我國監管體制改革要與我國金融控股公司發(fā)展和法制建設進(jìn)展等情況合理匹配，積極穩妥地加以實(shí)施。
    首先，我國目前監督機制還不健全，實(shí)施統一監管所必要的一些信用制度、評估制度尚未建立�，F有金融監管機構人員素質(zhì)和監管手段跟不上統一監管的需要，金融業(yè)的發(fā)展、金融市場(chǎng)的完善程度與發(fā)達國家相比還有較大差距，作為被監管對象的金融業(yè)尚未達到能夠適應統一監管的水平，因而在我國目前情況下，實(shí)行統一監管模式的時(shí)機尚未成熟。
    其次，金融控股公司由于其特殊的組織結構和特點(diǎn)，同時(shí)具有多種金融功能的實(shí)現手段，而且金融控股公司的銀行子公司、信托投資子公司、保險子公司或證券子公司也可能同時(shí)具有實(shí)現某種金融功能的手段，金融業(yè)務(wù)創(chuàng )新使金融機構業(yè)務(wù)界限日趨模糊，在此情況下，傳統的機構監管方式有可能出現監管空白。而采用功能監管方式，由于金融功能是相對穩定的，盡管金融功能實(shí)現方式互相組合、千變萬(wàn)化，但是只要金融監管方式隨著(zhù)其金融功能作出制度安排，就可以達到有效監管的目標。功能監管更能適應新形勢下我國金融業(yè)發(fā)展對監管體制的要求，有利于我國金融產(chǎn)品的創(chuàng )新，更有效地防止金融風(fēng)險的跨行業(yè)感染與積聚。
    再次，強化對金融控股的功能監管，按照銀行、保險、證券、信托四大功能分工，分別設置監管機構實(shí)施監管。由于金融控股公司的整體的風(fēng)險不可小視，必須明確對其的牽頭監管者，負責對其整個(gè)公司層面的業(yè)務(wù)規范、風(fēng)險控制，以保證金融控股公司以安全和健康的方式運行，防止其經(jīng)營(yíng)狀況威脅到關(guān)聯(lián)存款機構的生存。同時(shí)，負責牽頭完善監管當局的相互溝通的機制、方式和內容，建立協(xié)調機制，避免監管重復和監管真空。
    因此在對我國金融控股公司的監管模式選擇上，宜采取機構監管和功能監管相結合的綜合監管模式，即對金融控股公司層面上由牽頭監管機構進(jìn)行監管，對金融控股公司的金融子公司則由各監管機構進(jìn)行功能監管。牽頭監管機構可確立為中國人民銀行。同時(shí)將我國金融監管當局已經(jīng)建立的監管聯(lián)席會(huì )議制度化，進(jìn)一步完善相互溝通的機制、方式和內容。協(xié)調各自對金融控股公司的監管舉措，避免監管重復和監管真空。今后可以在條件成熟時(shí)將監管模式由牽頭模式過(guò)渡到“一體化監管”模式。