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| 2009-07-31 巴曙松 來(lái)源:新京報 |
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據《南方都市報》報道，在上半年新增信貸增長(cháng)7.37萬(wàn)億后，管理層及銀行均已開(kāi)始有意識地控制下半年的信貸規模。其中較為顯著(zhù)的，是銀監會(huì )近日的《固定資產(chǎn)貸款管理暫行辦法》和《項目融資業(yè)務(wù)指引》。有分析稱(chēng)，地方政府主導的項目，則是銀行貸款的主要對象。因此，銀監會(huì )此舉相當于掐住了信貸增長(cháng)的水龍頭，也表明，地方政府的財務(wù)狀況，已經(jīng)引起決策層重視。
在高速信貸投放的主體中，地方政府的投融資平臺是其中最為活躍、也是最為引人注目、同時(shí)也是最值得關(guān)注的融資主體。
所謂地方政府投融資平臺，實(shí)際上廣泛包括地方政府組建的不同類(lèi)型的城市建設投資公司、城建開(kāi)發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司等不同類(lèi)型的公司，這些公司通過(guò)劃撥土地等資產(chǎn)組建一個(gè)資產(chǎn)和現金流大致可以達到融資標準的公司，必要時(shí)再輔之以財政補貼等作為還款承諾，重點(diǎn)將融入的資金投入市政建設、公用事業(yè)等項目之中。
從2008年底以來(lái)，地方投融資平臺的數量和融資規模呈現飛速發(fā)展的趨勢，據初步統計，目前全國有3000家以上的各級政府投融資平臺，其中70%以上為縣區級平臺公司。2008年初，全國各級地方政府的投融資平臺的負債總計1萬(wàn)多億元，到2009年中，則迅速上升到5萬(wàn)億元以上，其中絕大部分來(lái)自于銀行貸款；而2008年全國財政總收入才6.13萬(wàn)億元。如此快速的信貸增長(cháng)，不僅加大了地方政府的債務(wù)負擔，同時(shí)也對銀行業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險形成顯著(zhù)的潛在壓力。
無(wú)論是從微觀(guān)的風(fēng)險管理角度還是從整個(gè)經(jīng)濟運行的角度看，地方投融資平臺的融資行為開(kāi)始顯現巨大的風(fēng)險。
許多地方政府主要依靠土地收入等來(lái)償還這些地方投融資平臺的負債，因此在客觀(guān)上有強烈的動(dòng)機來(lái)推高土地價(jià)格，從而對房地產(chǎn)泡沫形成顯著(zhù)的推動(dòng)作用。
其次，在具體的項目選擇和決策上，地方政府替代企業(yè)，成為主要的決策者，其中的經(jīng)濟合理性就值得懷疑，這些投資不可避免地出現過(guò)于超前的基礎設施投資、或者是加劇產(chǎn)能過(guò)剩的投資，從目前一些地方新建在建工程和項目看，低附加值的建筑用鋼材、建材和焦炭等投資品需求上升推動(dòng)了這部分原本已過(guò)剩的產(chǎn)能投資和生產(chǎn)增速出現加快之勢。
地方投融資平臺的融資狀況很不透明，商業(yè)銀行在與地方政府的互動(dòng)中相對處于弱勢，使得銀行原來(lái)一直通行的一些控制與地方政府投融資平臺的風(fēng)險管理手段難以真正落實(shí)，目前主要依靠的往往是并沒(méi)有真正法律效率的財政擔保等形式。貸款資金實(shí)際上完全脫離借款人監控，如果出現償還問(wèn)題，商業(yè)銀行實(shí)際上難以進(jìn)行順利的追溯。
從財政運行的角度看，這種大規模的地方投融資平臺主導的信貸高速增長(cháng)，實(shí)際上增大了財政的隱形負債，在地方財政出現償還困難時(shí)，還是由中央財政承擔了事實(shí)上的支付責任。這在客觀(guān)上成為少數地方政府擠占信貸資源以及財政負債能力的一個(gè)重要渠道。
從宏觀(guān)政策的角度看，地方政府通過(guò)投融資平臺進(jìn)行大規模的借貸，直接制約了宏觀(guān)貨幣政策的調整空間。例如，2009年高速增長(cháng)的信貸投放大量通過(guò)地方政府投融資平臺進(jìn)入到一些大型的中長(cháng)期基礎設施項目，不僅使得商業(yè)銀行貸款的集中度顯著(zhù)提高，期限明顯延長(cháng)，還使得明后年的信貸投放的調整空間極大降低。
為應對上述風(fēng)險，應當著(zhù)手對地方政府投融資平臺進(jìn)行規范化、市場(chǎng)化和透明化的改革。
首先，提高地方政府投融資平臺的透明度，推動(dòng)當前地方政府通過(guò)投融資平臺所形成的隱形負債向及時(shí)公開(kāi)披露的合規的顯性負債轉變，改變當前信息披露嚴重不透明的狀況。
其次，推動(dòng)地方政府融資平臺融資行為的市場(chǎng)化。通過(guò)債券發(fā)行等形式籌資建設的項目，往往具有相對較高的透明度以及相對較嚴格的自我約束。
第三，銀行應當推進(jìn)更為審慎的對地方政府融資的風(fēng)險管理舉措。這包括對項目資本金的嚴格監控，以及對償還能力的深入分析，控制發(fā)放打捆貸款，重點(diǎn)跟蹤不同地方政府的負債狀況和償債能力，來(lái)把握融資平臺的還款能力和貸款風(fēng)險。
第四，建立地方政府投融資責任制度。無(wú)論是地方政府通過(guò)投融資平臺的貸款行為，還是不同形式的發(fā)展行為，期限必須盡可能與政府任期相一致，同時(shí)在地方政府嚴重資不抵債、不能有效清償的情況下，適時(shí)探索實(shí)施地方政府財政破產(chǎn)制度并追究主要領(lǐng)導人的責任。（作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長(cháng)
博士生導師) |
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