近期，各地推出了土地換社保的改革方案，用于解決失地農民的養老問(wèn)題。從短期看，相比低價(jià)征地、變相征地而無(wú)任何社會(huì )保障的做法而言，土地換社保是一種進(jìn)步，是在農村公共服務(wù)體制尚未建立和公共財政制度還不完善的制度背景下的一種過(guò)渡辦法。但從中長(cháng)期看，以土地來(lái)?yè)Q取社會(huì )保障等公民的基本權利，是城鄉二元制度的延續，不僅不利于推進(jìn)城鄉一體化進(jìn)程，也將產(chǎn)生諸多不穩定因素。
　　“十二五”時(shí)期，我國農村老齡化加速，農村人口社會(huì )保障和土地問(wèn)題解決不好，極易引發(fā)社會(huì )沖突。政府作為公共利益的代表和維護公共利益的最后一道防線(xiàn)，更應著(zhù)眼長(cháng)遠來(lái)推進(jìn)農村土地制度改革。特別是在國際金融危機背景下，土地制度改革是穩定農村社會(huì )，啟動(dòng)農民消費的重大舉措，也是我國后危機時(shí)代改革攻堅的關(guān)鍵點(diǎn)。

　　應弱化土地的社保功能

　　將土地而不是國家財政提供的普遍性基本公共服務(wù)作為農民生存發(fā)展的保障，強化了城鄉二元制度結構。社會(huì )保障的供給主體是政府，是政府的基本職責所在。從現實(shí)情況看，農村土地流轉中的“土地換社�！�，否認了政府理應承擔的基本公共服務(wù)職責，否認了農民應當享受的基本生存權和公平發(fā)展權。土地是農民的主要生產(chǎn)資料，而享有基本公共服務(wù)應當是農民的基本權利。統籌城鄉發(fā)展，就是要以基本公共服務(wù)取代土地的社會(huì )保障功能，以確保農民的基本生存權和發(fā)展權。
　　將土地作為農民生存發(fā)展的保障，限制了農民的選擇權。農民不僅僅是一種職業(yè)，還是一種身份，農民并不能自由地選擇在城鎮還是在農村居住。同時(shí)，還限制了土地作為生產(chǎn)要素流動(dòng)的功能，降低了土地資源配置的效率，降低了農民的消費預期，不利于啟動(dòng)農村大市場(chǎng)。在當前實(shí)施擴大內需、家電下鄉等政策的同時(shí)，更應著(zhù)眼長(cháng)遠的制度安排，讓農民從土地增值收益中分享更大份額，保持農民持續增收的良好預期。
　　土地保障引發(fā)了一系列新的社會(huì )矛盾和問(wèn)題。我國農村土地制度改革的實(shí)踐告訴我們，農村土地承擔社會(huì )保障的功能，使土地流轉面臨著(zhù)一定的經(jīng)濟社會(huì )風(fēng)險，即失地農民不僅有一個(gè)中長(cháng)期的經(jīng)濟風(fēng)險，而且面臨著(zhù)失去社會(huì )保障的社會(huì )風(fēng)險。例如，廣大農民工享受的社會(huì )保障只等于城市居民的25.1%左右，國際金融危機導致大批的農民工返鄉，農民工將面臨既缺乏基本公共服務(wù)保障又缺乏土地權利的雙重困境。農村社會(huì )穩定的壓力不斷增大。
　　新階段統籌城鄉發(fā)展的重點(diǎn)不是強化農村土地的社會(huì )保障功能，而是要加快弱化以至完全剝離土地的社會(huì )保障功能，轉而以基本公共服務(wù)為農民生存和發(fā)展的基本保障，這是統籌城鄉發(fā)展背景下農村土地制度改革的一個(gè)重要前提。

　　推進(jìn)城鄉基本公共服務(wù)均等化

　　加快農村土地制度改革與推進(jìn)城鄉基本公共服務(wù)均等化是相互結合、相互作用的。
　　城鄉基本公共服務(wù)均等化是實(shí)現土地物權保護的重要條件。賦予農民充分有保障的土地使用權，關(guān)鍵在于使農民的土地使用權具有物權性質(zhì)。城市的土地可以抵押，為什么農村土地不能抵押？其中的一個(gè)重要原因是擔心由此引發(fā)的一系列社會(huì )問(wèn)題。實(shí)現城鄉基本公共服務(wù)均等化，不僅會(huì )大大減少土地制度變革的約束條件，而且還能為農村土地物權化改革提供更為有利的社會(huì )條件。
　　城鄉基本公共服務(wù)均等化有利于土地要素功能的發(fā)揮。由于農村基本公共服務(wù)短缺，土地不僅發(fā)揮著(zhù)生產(chǎn)功能，還承擔著(zhù)養老保障等社會(huì )功能。土地承擔社會(huì )保障功能，不僅不利于規模經(jīng)營(yíng)和農村生產(chǎn)力的提高，而且農業(yè)本身固有的風(fēng)險，使土地保障受到多種因素影響，存在很大的不確定性，難以提供持續穩定的收入增長(cháng)來(lái)源和安全保障。從各地實(shí)踐看，土地換來(lái)的保障難以解決失地農民的長(cháng)遠生計問(wèn)題，使社會(huì )潛在矛盾增大。剝離土地的社會(huì )保障功能，需要加快建立農村基本養老保險體系。據相關(guān)研究，中央只需要拿出財政收入的5%，就可以建立低水平、廣覆蓋的農村養老保險體系。從當前我國財力看，國家完全具備條件在2～3年內初步建立農村養老保險體系。
　　基本公共服務(wù)是農民獲得財產(chǎn)性收入的前提條件。從現實(shí)情況看，實(shí)現充分而有保障的土地使用權要與實(shí)現城鄉基本公共服務(wù)均等化相結合。這樣，農村土地有效流轉才有了前提條件，農民也才有可能從快速城市化進(jìn)程中獲得市民化的初始資本。因此，從推進(jìn)城鄉一體化的戰略出發(fā)，關(guān)鍵是賦予農民充分的土地財產(chǎn)權，而且應充分保障農民依其財產(chǎn)權獲得財產(chǎn)性收入的權利。這無(wú)論是從增加農民收入、縮小城鄉差距的現實(shí)需求出發(fā)，還是從擴大內需的戰略出發(fā)，加快推進(jìn)城鄉基本公共服務(wù)均等化，是保護農民土地財產(chǎn)的權益，為農民收入穩定增長(cháng)提供最基礎的制度保障。