中國地方債形成的真正機理在哪里？中國的地方債規模究竟有多大？它會(huì )給中國經(jīng)濟帶來(lái)全局性的危機嗎？地方融資平臺未來(lái)的發(fā)展方向怎樣？帶著(zhù)諸多問(wèn)題，我們專(zhuān)訪(fǎng)了財政部財政科學(xué)研究所所長(cháng)賈康教授。
　　時(shí)代周報：不少人估測的中國地方債的數字在迅速攀升，就您的了解，地方債務(wù)規模有多大？
　　賈康：目前沒(méi)有某一個(gè)研究機構或者研究者有能力去全面把握相關(guān)的信息，所以許多數據只能說(shuō)是對地方債規模的粗線(xiàn)條推測。
　　關(guān)于地方債務(wù)規模，我的基本想法是，實(shí)際的情況可能就在6萬(wàn)億元這個(gè)比較“保守”的數據和11萬(wàn)億元這個(gè)比較“激進(jìn)”的數字之間。
　　時(shí)代周報：您在不同的場(chǎng)合均提到融資平臺負債是地方政府隱性負債的主要部分，地方融資平臺怎么產(chǎn)生隱性債務(wù)？
　　賈康：地方融資平臺由來(lái)已久，主要是地方政府為了繞過(guò)“預算法”的規定舉債籌資，操縱成立各種被稱(chēng)為投資公司、路橋公司、城建公司之類(lèi)的法人實(shí)體，再以法人發(fā)行項目債、公司債之名，變相發(fā)行地方公債和市政債，并向銀行舉借貸款，等等。應當說(shuō)，地方政府融資平臺在促進(jìn)地方經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展方面發(fā)揮了積極的作用，但又有一些問(wèn)題值得擔憂(yōu)。
　　融資平臺與政府關(guān)系密切，實(shí)際的貸款大多也依托政府的信用，因此很容易造成地方政府投融資平臺法人治理結構不完善、責任主體不清晰、操作程序不規范等情況。一些地方政府往往通過(guò)多個(gè)融資平臺公司從多家銀行獲得信貸資金，形成多頭舉債，而銀行對地方政府的總體負債和擔保承諾情況不很清楚，甚至地方政府對自己的融資平臺的全面負債情況也不很清楚。這樣就很容易由不規范的“隱性債務(wù)”產(chǎn)生隱性公共風(fēng)險的積累。
　　譬如，在有些實(shí)力有限的縣市，一些融資平臺幾年融資下來(lái)，負債規�？赡茉缇鸵呀�(jīng)超過(guò)其能夠負擔的能力，一旦投融資平臺的項目投資收益不能覆蓋成本，資金鏈吃緊甚至要發(fā)生斷裂，這些“隱性債務(wù)”就必然顯性化，地方政府財政的巨大壓力很可能要引起局部的危機，于是最后不得不由中央財政“救火”，其社會(huì )代價(jià)將是巨大的。
　　時(shí)代周報：地方隱性債務(wù)的形成有深層次的原因嗎？
　　賈康：至少以下幾點(diǎn)是值得關(guān)注的。第一，省以下分稅制不到位，地方稅體系遲遲未成型，地方收入緊張。1994年的分稅制改革后，地方稅體系卻遲遲不能成型，地方建設又面臨巨額資金需求，于是很多地方政府只好以借貸的方式，通過(guò)融資平臺操作的方式來(lái)融資；第二，轉軌與發(fā)展進(jìn)程不斷強化地方“潛規則”強制替代“明規則”的壓力。事實(shí)上，中國地方政府建設性債務(wù)融資的體制規范問(wèn)題在2008年之前一直沒(méi)有正面提到?jīng)Q策日程上，2009年之后才有“地方債”的登堂入室，但這兩年規模還不太大。第三，GDP考核使地方短期行為動(dòng)因強化，加大了隱性舉債的力度。第四，中央部門(mén)、地方高端“達標”壓力也是促增地方隱性債的力量之一。中央一些部門(mén)實(shí)際上帶有指令性的要求，對地方要求考核達標。在某些地方，特別是欠發(fā)達地區，這個(gè)壓力是非常沉重的。個(gè)別地方要滿(mǎn)足部門(mén)的和高端的這種達標的壓力要求，就要運用各種途徑來(lái)舉借資金，甚至一直借到高利貸，否則“一票否決”，烏紗帽要拿掉，這對于官員來(lái)說(shuō)就形成了硬約束。
　　時(shí)代周報：中國地方債風(fēng)險會(huì )影響到中國經(jīng)濟的全局性發(fā)展嗎？
　　賈康：說(shuō)地方債是天文數字一點(diǎn)不為過(guò)，按照部門(mén)調研結果，截至2009年5月末，地方政府的3800多家投融資平臺總資產(chǎn)近9萬(wàn)億元，負債升至5.26萬(wàn)億元，平均資產(chǎn)負債率約為60%。5.26萬(wàn)億元是個(gè)什么概念？它是去年全國GDP的15.7%，全國財政收入的76.8%，地方本級財政收入的161.35%。
　　進(jìn)入2010年，中國地方債的數字應該仍舊在上漲。但是我還是想說(shuō)如此規模的地方債總量在目前形成的實(shí)際威脅并不太大，如果今后加強引導和管理，應當不會(huì )影響到中國經(jīng)濟的全局性發(fā)展。
　　時(shí)代周報：為什么說(shuō)如此規模的地方債總量威脅目前還不大呢？
　　賈康：我們在地方債務(wù)余額估計數6萬(wàn)億和11萬(wàn)億之間取一個(gè)比較中位的數據8萬(wàn)億元來(lái)評價(jià)。根據歐盟協(xié)調其成員國之間利益取向的經(jīng)驗，公共部門(mén)債務(wù)占GDP比重的警戒線(xiàn)是60%。如果我們把8萬(wàn)億元和中國的年度GDP對比，也就20%多些。中國公共債務(wù)余額的名義指標低于20%，合在一起是40%多些。如果我們再加上高盛列舉出來(lái)的政策性金融機構準國債（金融債）的6個(gè)百分點(diǎn)，中國公共部門(mén)債務(wù)GDP的比率大致就在50%上下。
　　所以，我認為中國目前的50%上下并不高到很具威脅的程度。天文數字的總量并不代表相關(guān)風(fēng)險到了馬上有殺傷力的程度。
　　時(shí)代周報：那在您看來(lái)，地方債和地方融資平臺的真正危險在哪里呢？
　　賈康：在我看來(lái)，真正值得我們關(guān)注的危險或威脅，應該是規范性方面的問(wèn)題，這關(guān)系到中國的可持續發(fā)展。
　　目前地方借債存在著(zhù)嚴重的不規范：它的透明度比較低，在各個(gè)區域的分布也很不均衡。目前中國有些區域存在著(zhù)地方負債與它以后的還本付息能力比較嚴重的錯位。而且，這種不規范的融資手段越來(lái)越多地在地方得到使用。種種不規范、甚至腐敗行為在里面一起發(fā)生。
　　時(shí)代周報：我們該如何防范地方融資平臺帶來(lái)的風(fēng)險呢？
　　賈康： 具體說(shuō)來(lái)，我們總結了一個(gè)“十二字”方針，即“治存量，開(kāi)前門(mén)，關(guān)后門(mén)，修圍墻”。首先是“治存量”，地方政府要充分重視已形成的地方隱性負債的余額，積極消化負債存量，提高規則的透明度、規范性和可行性，及早防范風(fēng)險；其次，我們認為應該形成可操作的明規則，即開(kāi)前門(mén)，提高中央已批準舉借的地方債在整個(gè)地方實(shí)際債務(wù)舉借規模里的比重；再次是在需要一個(gè)規范制度的同時(shí)要有一個(gè)應急機制、急事急辦、特事特辦的特殊程序（平時(shí)關(guān)著(zhù)、應急時(shí)有必要再打開(kāi)一下的“后門(mén)”）；除此之外，我們認為還有一個(gè)要點(diǎn)叫做修圍墻，即把原來(lái)的一些潛規則統統堵住，畢竟從舉債的形式看，公開(kāi)和顯性化的“陽(yáng)光融資”，是防范公共風(fēng)險的制度建設與治本之道，應當成為一個(gè)基本原則。