目前，就業(yè)促進(jìn)法已經(jīng)被列入2007年全國人大常委會(huì )的立法規劃。2月28日，全國人大常委會(huì )委員長(cháng)會(huì )議決定，將就業(yè)促進(jìn)法草案向社會(huì )全文公布，廣泛征求各方面的意見(jiàn)。
　　就業(yè)促進(jìn)法草案明確了各級政府在就業(yè)過(guò)程中應該擔負的各項責任。草案規定：各級人民政府應當建立健全就業(yè)與再就業(yè)援助制度�？h級以上人民政府應當完善公共就業(yè)服務(wù)制度，建立健全公共就業(yè)服務(wù)體系，提高公共就業(yè)服務(wù)的質(zhì)量和效率……
　　有專(zhuān)家指出，就業(yè)促進(jìn)法草案明確政府在就業(yè)中承擔的責任，具有重要意義。
　　政府在促進(jìn)就業(yè)中承擔怎樣的責任？在就業(yè)促進(jìn)法立法過(guò)程中，有些什么原則是應該遵守的？黎建飛教授的文章給我們提供了一些有益的觀(guān)點(diǎn)。――編者

政府促進(jìn)就業(yè)是保障勞動(dòng)者就業(yè)權的內在要求

　　我國是一個(gè)勞動(dòng)力資源大國，就業(yè)問(wèn)題十分突出。
　　勞動(dòng)就業(yè)是有勞動(dòng)能力的人通過(guò)一定方式與生產(chǎn)資料相結合，實(shí)現勞動(dòng)過(guò)程，獲得勞動(dòng)報酬或經(jīng)營(yíng)收入的活動(dòng)。
　　從就業(yè)制度角度而言，其實(shí)質(zhì)是勞動(dòng)力與生產(chǎn)資料相結合，使勞動(dòng)過(guò)程得以實(shí)現，生產(chǎn)出社會(huì )所需要的產(chǎn)品，推動(dòng)社會(huì )的進(jìn)步和發(fā)展。從勞動(dòng)者的權利角度而言，勞動(dòng)者依法享有的勞動(dòng)權，只有通過(guò)勞動(dòng)就業(yè)才能實(shí)現。
　　在就業(yè)之前，勞動(dòng)權利處于一種虛置狀況；通過(guò)就業(yè)，勞動(dòng)權才成為現實(shí)。勞動(dòng)就業(yè)的社會(huì )功能導致了一個(gè)社會(huì )的經(jīng)濟繁榮，社會(huì )穩定在很大程度上取決于良好的就業(yè)狀態(tài)，也決定了政府在就業(yè)問(wèn)題上負有重大責任。
　　就業(yè)促進(jìn)是國家采取的幫助公民實(shí)現勞動(dòng)就業(yè)的一系列措施的總稱(chēng)�，F代社會(huì )中幾乎各國的經(jīng)濟政策都致力于解決就業(yè)問(wèn)題。減少失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)是世界各國共同努力的目標。各國政府在就業(yè)促進(jìn)中的責任包括：盡力降低社會(huì )的失業(yè)率，盡量達到充分就業(yè)；通過(guò)監督與干預，建立公平競爭的就業(yè)環(huán)境；扶助特殊社會(huì )群體就業(yè)，對失業(yè)者給予救濟；建立公共就業(yè)介紹體制，為社會(huì )成員免費提供有效的就業(yè)服務(wù)。
　　在國際勞工組織1964年通過(guò)的關(guān)于就業(yè)政策的公約和建議書(shū)中，明確指出：“每一個(gè)會(huì )員國都應當為了鼓勵經(jīng)濟增長(cháng)和發(fā)展、提高生活水平、滿(mǎn)足對勞動(dòng)力的需求以及克服失業(yè)與就業(yè)不足而宣布和執行一項積極的政策，促進(jìn)充分的、生產(chǎn)性的和自由選擇的就業(yè)，并把它作為一個(gè)重大的奮斗目標�！�
　　美國把充分就業(yè)作為政府對宏觀(guān)經(jīng)濟干預和調節的目標。該國的《就業(yè)法》規定政府要對控制社會(huì )就業(yè)承擔責任，爭取達到最大的就業(yè)。該國《就業(yè)法》也規定，國家有責任保持高水平的就業(yè)、生產(chǎn)和貿易能力。1978年，《充分就業(yè)與平衡發(fā)展法案》，要求為所有的求職者提供就業(yè)的可能性。美國還建立了失業(yè)率和膨脹率期望指標體系，作為制定政策的參考。
　　德國首先通過(guò)法律和政策對解雇進(jìn)行嚴格的限制。在1969年8月25日頒發(fā)的《解雇保護法》中，“一般解雇保護”包括了“無(wú)正當理由解雇”和“更改性解雇”，如雇員認為解雇不具備正當理由，可在解雇后一周內向企業(yè)委員會(huì )提出異議。如企業(yè)委員會(huì )認為異議有理，則應努力與雇主協(xié)商。根據雇員和雇主的要求，企業(yè)委員會(huì )可就異議向他們發(fā)表書(shū)面意見(jiàn)。雇員也可在解雇后三周之內向勞動(dòng)法院提起訴訟，請求法院確認這一解雇無(wú)效。其次，資金保障也是德國政府就業(yè)促進(jìn)政策的體現。該國法律規定在政府預算中，撥付專(zhuān)款用于職業(yè)介紹和咨詢(xún)、創(chuàng )造工作崗位、職業(yè)培訓過(guò)程中失業(yè)者的補貼等。
　　在我國，政府促進(jìn)就業(yè)不僅是保障勞動(dòng)者就業(yè)權實(shí)現的內在要求，也是國家保障公民生存權的重要舉措。
　　我國《勞動(dòng)法》對促進(jìn)就業(yè)作了專(zhuān)章的規定。我國政府促進(jìn)就業(yè)的措施主要有：1．通過(guò)促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展，創(chuàng )造就業(yè)條件，擴大就業(yè)機會(huì )。2．采取措施鼓勵企業(yè)、事業(yè)組織、社會(huì )團體在法律、行政法規規定的范圍內興辦產(chǎn)業(yè)或者拓展經(jīng)營(yíng)，增加就業(yè)。3．支持勞動(dòng)者自愿組織起來(lái)就業(yè)和從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)實(shí)現就業(yè)。4．建立和完善勞動(dòng)就業(yè)的服務(wù)體系。
　　政府的就業(yè)促進(jìn)責任應當以法律的形式加以確定，因為就業(yè)促進(jìn)需要采取長(cháng)期有效的、相對穩定的制度保障。在《就業(yè)促進(jìn)法》中，應當借鑒國外的經(jīng)驗和相關(guān)的國際公約，明確規定各級政府有促進(jìn)就業(yè)并確保就業(yè)增長(cháng)的責任與義務(wù)，并將這一指標作為國家立法機關(guān)監督與考核行政機關(guān)效能的重要指標。在經(jīng)濟指標增長(cháng)的同時(shí)，應當要求創(chuàng )造就業(yè)崗位和勞動(dòng)者就業(yè)的指標增長(cháng)。

促進(jìn)就業(yè)過(guò)程中應該遵循哪些法律原則

　　1.禁止就業(yè)歧視，保障平等就業(yè)
　　要幫助盡可能多的社會(huì )成員就業(yè)，就必須禁止就業(yè)歧視，保障全體社會(huì )成員都能平等就業(yè)。因為就業(yè)歧視是一種就業(yè)障礙，對就業(yè)產(chǎn)生不良的消極影響，人為地加劇失業(yè)。就業(yè)歧視使一部分人喪失工作機會(huì )，以致被剝奪工作權利、生活權利。對此，作為社會(huì )管理者的政府，必須從全社會(huì )利益出發(fā)，制定出有效的政策規范，維護就業(yè)平等。
　　就社會(huì )成員而言，公平的就業(yè)機會(huì )包括得到職業(yè)培訓的機會(huì )、得到就業(yè)的機會(huì )以及獲得平等的就業(yè)條件。在就業(yè)過(guò)程中，能夠得到職業(yè)指導和分配工作的服務(wù)；有機會(huì )按照自己的選擇得到培訓和就業(yè)；根據個(gè)人的特點(diǎn)、經(jīng)驗、能力和勤奮程度得到晉升；就職期限的保障；同工同酬；勞動(dòng)條件，包括工作時(shí)間、休息時(shí)間、工資照發(fā)的年假、職業(yè)安全和衛生措施以及同就業(yè)相聯(lián)系的社會(huì )保障措施、各種福利和津貼。
　　因此，就業(yè)平等是開(kāi)放性的全方位的平等。以勞動(dòng)報酬為例，一個(gè)人雖然找到了工作，但在該項工作中得到的勞動(dòng)報酬卻低于同崗位的其他人，則其就業(yè)仍然是不平等的或者說(shuō)是被歧視的。
　　這種不平等更多地表現在勞動(dòng)力市場(chǎng)中的弱者、供給過(guò)剩的勞動(dòng)類(lèi)別中，如大學(xué)生就業(yè)中的“零工資”現象、用人單位利用試用期條款實(shí)現差別工資等。
　　對此，政府應當制定相關(guān)的政策、政府的職能部門(mén)也應當有效地行使勞動(dòng)監察的權力，制止和杜絕這些現象的存在。
　　非法用工是對平等就業(yè)原則的另一種侵害。非法用工包括非法存在的企業(yè)、地下職業(yè)的用工，也包括利用欺騙手段招用勞動(dòng)者、規避法律標準使用勞動(dòng)者等。
　　非法用工者一方面通過(guò)規避政府的監管降低勞動(dòng)成本，構成對社會(huì )利益的侵害；另一方面是隨意克扣勞動(dòng)者的工資，降低勞動(dòng)場(chǎng)所的安全衛生條件，構成對勞動(dòng)者合法權益的侵害。
　　更有甚者，某些用人單位甚至讓勞動(dòng)者進(jìn)行制假等生產(chǎn)，從而觸犯了刑法。就勞動(dòng)力而言，非法用工影響了合法企業(yè)的生產(chǎn)和雇傭，對社會(huì )成員的平等就業(yè)造成不良影響。
　　因此，政府職能部門(mén)應當加大對非法用工行為的處罰，維護平等就業(yè)的社會(huì )環(huán)境。
　　《就業(yè)促進(jìn)法》應當對城鄉統籌就業(yè)、平等就業(yè)、平衡就業(yè)、特殊人員就業(yè)等問(wèn)題有明確而具體的規定，應當用具有震懾力的法律責任和嚴厲的處罰手段來(lái)制裁就業(yè)歧視，進(jìn)而打破勞動(dòng)力市場(chǎng)的分割，創(chuàng )造公平的就業(yè)環(huán)境，實(shí)現和維護全國勞動(dòng)力市場(chǎng)的一體化。
　　2.扶助特殊社會(huì )群體，保障“弱勢群體”就業(yè)權益
　　在就業(yè)中，非因個(gè)人主觀(guān)原因處于不利者包括文化、技能條件較差者；婦女；從學(xué)校畢業(yè)后尚無(wú)工作經(jīng)歷和技能的青年；中老年無(wú)技能者；殘疾人等。這些群體是政府扶助的重點(diǎn)對象，尤其是殘疾人是各個(gè)國家和社會(huì )持久扶助的就業(yè)對象。
　　各國政府為了幫助本國或本地區最困難的失業(yè)人群，針對他們的具體情況，制定有關(guān)措施，進(jìn)行了各方面的扶助。在堅持勞動(dòng)就業(yè)權利人人平等的前提下，對特殊群體的勞動(dòng)者就業(yè)實(shí)行就業(yè)保障政策；在堅持勞動(dòng)就業(yè)市場(chǎng)原則的基礎上，對少數的勞動(dòng)者就業(yè)群體實(shí)行政策性保護。
　　政府的保障措施有：
　　1.安置就業(yè)，即政府要求用人單位安置就業(yè)困難人員，承擔社會(huì )責任。如依據《殘疾人保障法》的有關(guān)規定，對于國家分配的高等學(xué)校、中等專(zhuān)業(yè)學(xué)校、技工學(xué)校的殘疾畢業(yè)生，有關(guān)單位不得因其殘疾而拒絕接收；拒絕接收的，當事人可以要求有關(guān)部門(mén)處理，有關(guān)部門(mén)應當責令該單位接收。機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)組織、城鄉經(jīng)濟組織，要按照有關(guān)規定的比例安排殘疾人就業(yè)。
　　2.優(yōu)先錄用，即在同等條件下，對特殊就業(yè)群體實(shí)行優(yōu)先招聘。如民族自治地方的用人單位在招收人員時(shí)，要優(yōu)先招收少數民族人員。
　　3.集中就業(yè)，即為特殊就業(yè)群體建立專(zhuān)門(mén)企業(yè)，讓其集中在專(zhuān)門(mén)企業(yè)內就業(yè)。
　　4.政策優(yōu)惠，即在政策上給特殊群體就業(yè)者以?xún)?yōu)惠。如“4050”人員從事靈活就業(yè)的，可申請社會(huì )保險補貼，經(jīng)復核后將補貼資金直接支付給本人。
　　《就業(yè)促進(jìn)法》應當繼續奉行保護弱勢勞動(dòng)者就業(yè)的原則，將行之有效的“按比例就業(yè)”等措施用于女性就業(yè)、初次就業(yè)等特殊群體，對于利用勞動(dòng)力市場(chǎng)供大于求的現實(shí)而在法律之外另設就業(yè)條件的用人單位應追究其經(jīng)濟和行政責任。
　　3.開(kāi)展就業(yè)服務(wù)，無(wú)償提供職業(yè)介紹
　　就業(yè)服務(wù)是指政府職能部門(mén)對于求職人員提供各項幫助和服務(wù)。在我國勞動(dòng)力資源嚴重供過(guò)于求的情況下，搞好就業(yè)服務(wù)是保障社會(huì )成員充分就業(yè)的重要條件。
　　就業(yè)服務(wù)包括職業(yè)介紹、轉業(yè)訓練、生產(chǎn)自救、失業(yè)救濟等項內容，是各級人民政府幫助勞動(dòng)者在市場(chǎng)就業(yè)中實(shí)現平等競爭的重要手段。
　　就業(yè)服務(wù)主要包括：（1）為勞動(dòng)供求雙方相互選擇，實(shí)現就業(yè)而提供的各類(lèi)職業(yè)介紹服務(wù)。辦好職業(yè)介紹機構，形成全國職業(yè)介紹體系，為勞動(dòng)力供求雙方提供服務(wù)。（2）為提高勞動(dòng)者職業(yè)技術(shù)和就業(yè)能力的多層次、多形式的就業(yè)訓練和轉業(yè)訓練服務(wù)。辦好就業(yè)訓練中心和各種職業(yè)訓練班，開(kāi)展職業(yè)培訓，提高勞動(dòng)者素質(zhì)，增加自身就業(yè)儲備，擴大就業(yè)機會(huì )。（3）為保障失業(yè)者基本生活和幫助其再就業(yè)的失業(yè)保險服務(wù)。建立和完善失業(yè)保險金制度，為失業(yè)人員提供必要的社會(huì )救濟。（4）組織勞動(dòng)者開(kāi)展生產(chǎn)自救和創(chuàng )業(yè)的勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)企業(yè)。管好、用好就業(yè)經(jīng)費，促進(jìn)集體經(jīng)濟和培訓事業(yè)的發(fā)展。
　　開(kāi)展職業(yè)介紹是對求職者的有力幫助，也是培育和發(fā)展勞動(dòng)力市場(chǎng)體制的具體手段。在政府職能部門(mén)舉辦的職業(yè)介紹中，要特別強調它的服務(wù)性和無(wú)償性。前者要求它要為勞動(dòng)者個(gè)人擇業(yè)和用人單位擇員服務(wù)，特別要為勞動(dòng)者個(gè)人擇業(yè)服務(wù)。后者明確政府的職業(yè)介紹工作應當是不收費的，職業(yè)介紹所應當是非營(yíng)利性的織織。
　　在國際勞工組織通過(guò)的第一批公約中就有關(guān)于職業(yè)介紹的內容。1919年，國際勞工組織只支持政府開(kāi)辦的公共職業(yè)介紹所，對于收費的私營(yíng)職業(yè)介紹所采取限制和禁止的態(tài)度。其理論基礎就是勞動(dòng)力不是商品，不應將為勞動(dòng)者介紹工作作為商業(yè)行為從中牟利。同時(shí)，職業(yè)介紹工作的必要開(kāi)支應納入政府的經(jīng)費預算予以解決。
　　《就業(yè)促進(jìn)法》不僅應當明確職能部門(mén)的職業(yè)介紹是無(wú)償的，還應當規定逐步取締經(jīng)營(yíng)性的職業(yè)介紹機構，對暫時(shí)保留的這類(lèi)機構也應當進(jìn)行嚴格的管制。
　　在日本，經(jīng)營(yíng)性職業(yè)介紹所只限于為藝術(shù)家、音樂(lè )家之類(lèi)的人服務(wù)；英國對所有私營(yíng)職業(yè)介紹所由就業(yè)大臣進(jìn)行專(zhuān)門(mén)管制，并由地方政府對其業(yè)務(wù)進(jìn)行審批、監督和檢查。
　　4.提供資金支持，促進(jìn)失業(yè)者就業(yè)
　　政府應當制定全面、系統的積極就業(yè)政策，對失業(yè)人員再就業(yè)提供財政和資金支持。
　　我國目前已有的措施包括：稅費減免，包括對自謀職業(yè)的下崗失業(yè)人員、吸納下崗失業(yè)人員的服務(wù)型企業(yè)和國有大中型企業(yè)主輔分離輔業(yè)改制分流安置富余職工給予不同稅費減免照顧；信貸補貼政策，對自謀職業(yè)的下崗失業(yè)人員申請小額貸款，由財政提供擔保與貼息;社會(huì )保險補貼和崗位補貼政策，包括對吸納下崗失業(yè)人員的服務(wù)型企業(yè)給予社會(huì )保險補貼，對公益性崗位安置的大齡就業(yè)困難對象給予社會(huì )保險補貼和崗位補貼;職業(yè)培訓和職業(yè)介紹補貼政策，即對下崗失業(yè)人員進(jìn)行免費職業(yè)培訓和職業(yè)介紹。
　　目前，政府應當加大相應的財政投入，把增加就業(yè)崗位擺到經(jīng)濟增長(cháng)同等重要的位置�！毒蜆I(yè)促進(jìn)法》應當以現行促進(jìn)就業(yè)的政策為立法基礎，充分考慮我國國情，明確政府加大財政投入的具體指標，在國民經(jīng)濟持續、穩定增長(cháng)的同時(shí)促進(jìn)就業(yè)較快增長(cháng)，讓社會(huì )成員在就業(yè)中分享社會(huì )發(fā)展的成果。(作者：黎建飛 中國人民大學(xué)法學(xué)院教授,中國勞動(dòng)法研究會(huì )常務(wù)理事)