我國有13多億人口，是世界上人口和勞動(dòng)力最多的國家。我國的就業(yè)問(wèn)題不同于發(fā)達國家，他們主要面臨青年勞動(dòng)力的就業(yè)問(wèn)題；也不同于其他轉軌國家，他們主要面臨轉軌帶來(lái)的結構性失業(yè)和再就業(yè)問(wèn)題；還不同于其他發(fā)展中國家，他們主要面臨農村勞動(dòng)力的轉移就業(yè)問(wèn)題。我國就業(yè)所面臨的轉軌就業(yè)、青年就業(yè)和農村轉移就業(yè)同時(shí)出現、相互交織的“三碰頭”局面，決定了就業(yè)問(wèn)題之復雜，就業(yè)工作任務(wù)之艱巨，是世界任何國家都未有過(guò)的。

一、我國就業(yè)的現狀和問(wèn)題

　　1.改革開(kāi)放以來(lái)，我國就業(yè)取得了巨大的成就。
　　——我國就業(yè)總量伴隨經(jīng)濟增長(cháng)而持續增加，城鄉就業(yè)規模不斷擴大。2005年，我國城鄉從業(yè)人員達到7.6億人，比1990年增加了1.1億人，平均每年增加740萬(wàn)人。城鎮登記失業(yè)率為4.2%。
　　——與經(jīng)濟結構調整相適應，就業(yè)結構不斷優(yōu)化。在就業(yè)的產(chǎn)業(yè)結構上，1997年我國非農產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員第一次超過(guò)農業(yè)。在就業(yè)的城鄉結構上，隨著(zhù)取消對農村勞動(dòng)力流動(dòng)的限制，人口城市化步伐明顯加快，城鎮就業(yè)比重逐年提高。此外，隨著(zhù)非公有經(jīng)濟的迅速發(fā)展，其在國民經(jīng)濟總量中的份額不斷提高，已成為新增就業(yè)的主渠道。
　　——建立市場(chǎng)導向的就業(yè)機制，發(fā)展完善公共就業(yè)服務(wù)體系。與市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展相適應，1998年6月，中央在10號文中提出了“勞動(dòng)者自主擇業(yè)、市場(chǎng)調節就業(yè)、政府促進(jìn)就業(yè)”的新時(shí)期就業(yè)方針，明確建立市場(chǎng)導向的就業(yè)機制。與此同時(shí)，政府公共就業(yè)服務(wù)能力不斷提高，建立了10萬(wàn)個(gè)以社區為平臺的下崗失業(yè)人員服務(wù)體系，公共就業(yè)服務(wù)體系正向制度化、專(zhuān)業(yè)化、社會(huì )化方向邁進(jìn)。
　　——建立積極的就業(yè)政策體系，成功解決了體制轉軌和結構調整中下崗失業(yè)人員的再就業(yè)問(wèn)題。2002年9月，在廣泛借鑒世界各國經(jīng)驗和總結我國各地成功做法的基礎上，黨中央、國務(wù)院召開(kāi)全國再就業(yè)工作會(huì )議，頒布了《關(guān)于進(jìn)一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》，制定了具有我國特色的積極的就業(yè)政策體系。2005年底，在總結3年實(shí)踐的基礎上，國務(wù)院制定了《關(guān)于進(jìn)一步加強就業(yè)再就業(yè)工作的通知》，使原定的政策得到“延續、擴展、調整和充實(shí)”，使我國積極的就業(yè)政策進(jìn)一步完善。2003年至2006年，通過(guò)大力實(shí)施積極的就業(yè)政策，我國就業(yè)再就業(yè)工作取得世人矚目的進(jìn)展，成功地解決了經(jīng)濟結構調整中下崗失業(yè)人員的再就業(yè)問(wèn)題。
　　——職業(yè)培訓事業(yè)不斷發(fā)展，勞動(dòng)者素質(zhì)有所提高。通過(guò)加大職業(yè)培訓工作力度，強化職業(yè)資格證書(shū)制度的實(shí)施，技能勞動(dòng)者的素質(zhì)結構得到了改善，帶來(lái)了全社會(huì )勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，推進(jìn)了人力資源開(kāi)發(fā)和資源替代戰略的實(shí)現。2.我國將長(cháng)期面臨嚴峻的就業(yè)形勢。
　　一是勞動(dòng)力供大于求的基本格局長(cháng)期存在。我國人口與勞動(dòng)力資源十分豐富，勞動(dòng)力供大于求的狀況將長(cháng)期存在。
　　二是就業(yè)的結構性矛盾越來(lái)越突出。就業(yè)的結構性矛盾在不同時(shí)期的表現不同，當前主要表現為勞動(dòng)者素質(zhì)的不適應和第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數偏低兩個(gè)方面。
　　三是新成長(cháng)勞動(dòng)力、農村富余勞動(dòng)力、下崗失業(yè)人員“三碰頭”導致就業(yè)矛盾更加突出。
　　因此，面對嚴峻的就業(yè)形勢和巨大的就業(yè)壓力，要實(shí)現社會(huì )就業(yè)比較充分的目標，就必須進(jìn)一步加大就業(yè)工作力度，特別是需要通過(guò)法制化手段建立促進(jìn)就業(yè)的長(cháng)效機制。

二、就業(yè)促進(jìn)立法是建立就業(yè)長(cháng)效機制的必然選擇

　　1.政府促進(jìn)就業(yè)和治理失業(yè)已成為國際社會(huì )的共識，立法成為世界各國促進(jìn)就業(yè)最普遍最重要的手段。
　　目前，國際社會(huì )對政府必須承擔促進(jìn)就業(yè)和治理失業(yè)的主要責任已形成共識，促進(jìn)就業(yè)普遍成為各國政府施政綱領(lǐng)的重要內容，甚至成為政黨競選的重要砝碼。立法已成為世界各國促進(jìn)就業(yè)最普遍最重要的手段。當然，立法模式根據各國法律體系和立法傳統也是有所不同的。
　　2.我國憲法、勞動(dòng)法已有就業(yè)促進(jìn)的法律規定，但解決如此艱巨而復雜的就業(yè)問(wèn)題需要專(zhuān)門(mén)立法。
　　就業(yè)促進(jìn)的法律目前主要包含在《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國勞動(dòng)法》中。為解決我國長(cháng)期、艱巨而復雜的就業(yè)問(wèn)題，不僅需要有綜合性法律的原則性要求，而且需要專(zhuān)門(mén)的有具體規定的就業(yè)促進(jìn)立法，將實(shí)踐中證明行之有效的促進(jìn)就業(yè)政策上升為法律規范，將促進(jìn)就業(yè)措施明確為法律上的職責；按照“全面推行依法行政，努力建設法治政府”的目標，明確政府在促進(jìn)就業(yè)中的重要職責，使政府工作不越位、不缺位、不錯位；促進(jìn)就業(yè)涉及的主體非常廣泛，就業(yè)促進(jìn)立法必須采取綜合性的、高位階的立法模式，專(zhuān)門(mén)的《就業(yè)促進(jìn)法》則是最好的選擇。
　　3.我國積極就業(yè)政策的實(shí)踐和促進(jìn)就業(yè)工作機制的形成，為就業(yè)促進(jìn)立法創(chuàng )造了條件。
　　2002年，黨中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》，實(shí)施了稅費減免、小額擔保貸款、社保（社會(huì )保險）補貼、崗位補貼、主輔分離（企業(yè)主業(yè)和輔業(yè)分離）、免費就業(yè)服務(wù)和職業(yè)培訓等扶持政策，初步形成了有中國特色的積極的就業(yè)政策框架。2005年，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強就業(yè)再就業(yè)工作的通知》，對原有的政策進(jìn)一步延續、擴展、調整和充實(shí)，圍繞經(jīng)濟發(fā)展開(kāi)發(fā)就業(yè)崗位，實(shí)現經(jīng)濟增長(cháng)與擴大就業(yè)的良性互動(dòng)；強化政策扶持，促進(jìn)就業(yè)再就業(yè)；改進(jìn)就業(yè)服務(wù)，強化職業(yè)培訓；規范就業(yè)管理，加強失業(yè)調控；完善社會(huì )保障制度，建立與促進(jìn)就業(yè)的聯(lián)動(dòng)機制這五個(gè)主題，提出一系列鼓勵辦法和扶持措施。同時(shí)，總結吸收各地成功實(shí)踐經(jīng)驗，進(jìn)一步增強政策措施的針對性和有效性，充實(shí)完善我國積極的就業(yè)政策。

三、對就業(yè)立法的幾點(diǎn)建議

　　借鑒世界各國就業(yè)立法，結合我國國情，立法要堅持以下原則：一是擴大就業(yè)的原則。把擴大就業(yè)作為經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和調整經(jīng)濟結構的重要目標，實(shí)現經(jīng)濟發(fā)展和擴大就業(yè)的良性互動(dòng)；二是市場(chǎng)就業(yè)的原則。深化勞動(dòng)就業(yè)制度改革，完善市場(chǎng)導向的就業(yè)機制，保證勞動(dòng)者擇業(yè)自主權和用人單位用人自主權；三是平等就業(yè)的原則。禁止就業(yè)歧視，為勞動(dòng)者提供公平的就業(yè)機會(huì )；四是統籌就業(yè)的原則。統籌做好城鎮新增勞動(dòng)力就業(yè)、農村富余勞動(dòng)力轉移就業(yè)、下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作，逐步形成城鄉統一的勞動(dòng)力市場(chǎng)。實(shí)現這些原則，要明確政府促進(jìn)就業(yè)的職責，完善市場(chǎng)導向的就業(yè)機制，形成促進(jìn)就業(yè)的工作制度和體系。
　　1.明確政府促進(jìn)就業(yè)的職責，強化政府促進(jìn)就業(yè)的責任。
　　——政府應采取能夠擴大就業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展方式，實(shí)施有利于擴大就業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展戰略。將擴大就業(yè)擺在經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展更加突出的位置，作為經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和調整經(jīng)濟結構的重要目標，實(shí)現經(jīng)濟增長(cháng)與擴大就業(yè)的良性互動(dòng)。
　　——政府應實(shí)行失業(yè)調控，努力保持就業(yè)局勢穩定。失業(yè)調控是政府解決失業(yè)問(wèn)題的重要手段，目的是把失業(yè)率控制在經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展可以承受的范圍，包括四個(gè)方面的內容：一是建立勞動(dòng)力調查統計制度和就業(yè)登記、失業(yè)登記統計制度，全面準確了解失業(yè)情況，更好地開(kāi)展有針對性的就業(yè)服務(wù)。二是建立就業(yè)和失業(yè)的評估制度。三是建立失業(yè)預警制度。四是完善失業(yè)保險制度，使失業(yè)保險在促進(jìn)失業(yè)人員再就業(yè)和減少失業(yè)方面發(fā)揮更加積極的作用。
　　——政府應形成統一領(lǐng)導、分工協(xié)作的工作機制。制定落實(shí)就業(yè)政策需要政府各部門(mén)的密切協(xié)作，各司其職，共同推進(jìn)。應通過(guò)立法確立全國促進(jìn)就業(yè)工作的協(xié)調機制，加強各部門(mén)的協(xié)調配合，共同做好促進(jìn)就業(yè)工作。
　　——政府應完善公共財政投入制度。國家應完善公共財政制度，各級政府要在財政預算中安排適當比例的資金用于促進(jìn)就業(yè)工作。同時(shí)，國家實(shí)行有利于促進(jìn)就業(yè)的財政政策、稅收政策、信貸政策，鼓勵企業(yè)增加就業(yè)崗位，扶持失業(yè)人員就業(yè)，鼓勵勞動(dòng)者自主創(chuàng )業(yè)，實(shí)現創(chuàng )業(yè)帶動(dòng)就業(yè)的良性循環(huán)。
　　對政府上述職責的履行，應建立責任報告和責任追究制度。政府要接受人大的監督，定期報告就業(yè)形勢及就業(yè)目標的完成情況；政府機關(guān)要建立問(wèn)責制度，明確責任主體和責任承擔方式，以保證就業(yè)目標的真正落實(shí)。
　　2.完善市場(chǎng)導向就業(yè)機制，建立統一的勞動(dòng)力市場(chǎng)。
　　在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，勞動(dòng)力資源的配置主要通過(guò)勞動(dòng)力市場(chǎng)來(lái)實(shí)現，促進(jìn)就業(yè)也要在勞動(dòng)力市場(chǎng)這一平臺上來(lái)完成。要徹底改變目前由于地域、身份、行業(yè)、部門(mén)的原因造成的勞動(dòng)力市場(chǎng)的分割狀態(tài)，建立統一、開(kāi)放、競爭、有序并充滿(mǎn)活力的勞動(dòng)力市場(chǎng)，促進(jìn)勞動(dòng)力按照市場(chǎng)的需要充分自由流動(dòng)，實(shí)現最佳配置。因為勞動(dòng)力流動(dòng)帶來(lái)的結構配置變化和創(chuàng )新，是我國經(jīng)濟增長(cháng)的動(dòng)力源泉之一。建立統一勞動(dòng)力市場(chǎng)要求統籌城鄉就業(yè)，統籌做好城鎮新增勞動(dòng)力就業(yè)、下崗失業(yè)人員再就業(yè)、農村富余勞動(dòng)力轉移就業(yè)工作，保障農村勞動(dòng)者的平等就業(yè)權。
　　3.建立面向全體勞動(dòng)者的促進(jìn)就業(yè)制度，形成促進(jìn)就業(yè)的工作體系。
　　——建立城鄉統一的公共就業(yè)服務(wù)制度和體系。鑒于公共就業(yè)服務(wù)在為社會(huì )就業(yè)特別是弱勢群體服務(wù)中發(fā)揮的重要作用，需要通過(guò)法律明確國家發(fā)展公共就業(yè)服務(wù)事業(yè)，完善公共就業(yè)服務(wù)制度，建立健全公共就業(yè)服務(wù)體系，提高公共就業(yè)服務(wù)的質(zhì)量和效率，并明確公共就業(yè)服務(wù)機構對就業(yè)困難人員實(shí)施就業(yè)援助和服務(wù)的內容。
　　——建立面向所有勞動(dòng)者的職業(yè)培訓、職業(yè)資格證書(shū)制度和體系。需要通過(guò)法律明確國家建立職業(yè)培訓制度，通過(guò)職業(yè)培訓使勞動(dòng)者素質(zhì)適應勞動(dòng)力市場(chǎng)的需求。同時(shí)，建立職業(yè)能力評價(jià)體系，對規定的職業(yè)實(shí)行職業(yè)資格證書(shū)制度。
　　——建立困難群體就業(yè)援助制度。困難群體的就業(yè)援助包括：政府投資開(kāi)發(fā)的公益性崗位，應當優(yōu)先安排就業(yè)困難人員，并給予相應補貼；采取特別扶助措施促進(jìn)殘疾人就業(yè)；對因資源枯竭或者經(jīng)濟結構調整等原因造成就業(yè)困難人員集中的地區，采取特殊的扶持和幫助措施；通過(guò)稅費減免以及給予社會(huì )保險或崗位補貼等，鼓勵用人單位更多吸納就業(yè)困難人員。