制訂就業(yè)促進(jìn)法，是我國促進(jìn)就業(yè)工作走向法治化的關(guān)鍵一步。這部法律的草案由勞動(dòng)和社會(huì )保障部組織起草，經(jīng)國務(wù)院法制辦協(xié)調、修改，于今年1月10日國務(wù)院第164次常務(wù)會(huì )議討論通過(guò)。1月20日，國務(wù)院向全國人大常委會(huì )提交議案，提請審議這部法律草案。草案按法定程序經(jīng)全國人大財經(jīng)委審議后，于2月份十屆全國人大常委會(huì )第二十六次會(huì )議進(jìn)行了第一次審議。

一、就業(yè)促進(jìn)法的立法必要性

    人口眾多是我國的基本國情。據國家統計局《中華人民共和國2006年國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展統計公報》，2006年末全國總人口已達13.14億人（不含我國的香港、澳門(mén)特別行政區和臺灣�。�，其中城鎮人口5.77億人，鄉村人口7.37億人。在我國經(jīng)濟尚不發(fā)達的條件下，較好地解決民生問(wèn)題，是世界所公認的既艱巨又復雜的任務(wù)。就業(yè)是民生之本，促進(jìn)就業(yè)是安國之策、是構建社會(huì )主義和諧社會(huì )的基礎性工程、是國家管理的重要職責。自新中國成立以來(lái)，國家一直高度重視就業(yè)工作，總體上看解決得較好。進(jìn)入新世紀以后，國家根據新的就業(yè)形勢和特點(diǎn)，明確提出并實(shí)施了積極的就業(yè)政策。在這一政策的引導下和國民經(jīng)濟快速發(fā)展的帶動(dòng)下，2002年至2006年全國共實(shí)現1900多萬(wàn)下崗失業(yè)人員再就業(yè)，每年城鎮登記失業(yè)率控制在4.3%以?xún)�，“十五”期間新增城鎮就業(yè)崗位4318萬(wàn)個(gè)、轉移農村勞動(dòng)力4000萬(wàn)人左右，2006年新增城鎮就業(yè)1184萬(wàn)人。這些工作成果來(lái)之不易，既直接保證和改善了數以千萬(wàn)計的勞動(dòng)者的生活，又有力地維護了社會(huì )的穩定，為較大幅度地推進(jìn)經(jīng)濟結構調整和國有企業(yè)改革創(chuàng )造了空間。
    但是，在當前及今后一個(gè)較長(cháng)時(shí)期內，我國的就業(yè)形勢仍不容樂(lè )觀(guān)。據勞動(dòng)和社會(huì )保障部測算，今后幾年城鎮勞動(dòng)力的就業(yè)崗位缺口在1300萬(wàn)左右。同時(shí)，我國正處于城市化進(jìn)程較快的時(shí)期，有大量的農村勞動(dòng)力需要轉移。在工作層面上，下崗失業(yè)人員等困難群體就業(yè)、國有企業(yè)政策性破產(chǎn)等歷史遺留問(wèn)題還需要花大力氣才能解決，高校畢業(yè)生和退役軍人就業(yè)、農村勞動(dòng)力轉移就業(yè)和失地農民就業(yè)等新的矛盾又逐步顯現出來(lái)�？紤]到近期內我國還不具備實(shí)現社會(huì )充分就業(yè)的條件，2006年10月通過(guò)的《中共中央關(guān)于構建社會(huì )主義和諧社會(huì )若干重大問(wèn)題的決定》提出，到2020年實(shí)現社會(huì )就業(yè)比較充分的戰略目標。這一目標仍然是積極的、艱巨的，需要進(jìn)一步加強就業(yè)促進(jìn)工作。
    立法是促進(jìn)就業(yè)的重要手段。近年來(lái)，有許多全國人大代表提出議案，建議制訂或加快制訂就業(yè)促進(jìn)法。2005年12月，全國人大常委會(huì )勞動(dòng)法執法檢查組向常委會(huì )第十九次會(huì )議建議，加快制訂就業(yè)促進(jìn)法。制訂就業(yè)促進(jìn)法，可以起到以下三個(gè)方面的作用：一是總結完善實(shí)踐中行之有效的各項政策措施，使之制度化。二是解決現有措施中時(shí)限較短、范圍較窄、門(mén)檻較高等問(wèn)題，建立促進(jìn)就業(yè)的長(cháng)效機制。2002年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》、2005年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強就業(yè)再就業(yè)工作的通知》所規定的一系列扶持政策，其有效時(shí)間都是3年。三是規范就業(yè)服務(wù)和就業(yè)管理工作。目前在這方面還存在著(zhù)市場(chǎng)管理不規范、職業(yè)教育和職業(yè)培訓工作相對滯后、就業(yè)服務(wù)和就業(yè)援助比較薄弱等問(wèn)題。

二、就業(yè)促進(jìn)法的基本內容

    目前就業(yè)促進(jìn)法草案主要規定了以下五個(gè)方面的內容：
    一是明確國家促進(jìn)就業(yè)的原則和方針，規定政府和有關(guān)社會(huì )組織在促進(jìn)就業(yè)工作中的職責。草案規定，“國家把擴大就業(yè)放在經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的突出位置，實(shí)施積極的就業(yè)政策，堅持勞動(dòng)者自主擇業(yè)、市場(chǎng)調節就業(yè)、政府促進(jìn)就業(yè)的方針，多渠道擴大就業(yè)，逐步實(shí)現社會(huì )就業(yè)比較充分的目標�！蓖瑫r(shí)規定，“國務(wù)院建立全國促進(jìn)就業(yè)工作協(xié)調機制”，“省、自治區、直轄市人民政府根據促進(jìn)就業(yè)工作的需要，建立促進(jìn)就業(yè)工作協(xié)調機制”，國務(wù)院勞動(dòng)保障部門(mén)具體負責全國的促進(jìn)就業(yè)工作，縣級以上人民政府有關(guān)部門(mén)按照各自的職責分工開(kāi)展促進(jìn)就業(yè)的工作，工會(huì )、共青團、婦聯(lián)、殘聯(lián)以及其他社會(huì )組織協(xié)助政府開(kāi)展促進(jìn)就業(yè)工作。為了落實(shí)各級政府的工作職責，草案規定縣級以上人民政府把就業(yè)目標納入國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃，制定促進(jìn)就業(yè)的中長(cháng)期規劃和年度工作計劃，建立目標責任制度，對所屬有關(guān)部門(mén)和下級政府進(jìn)行考核和監督，定期向本級人民代表大會(huì )及其常委會(huì )報告就業(yè)工作情況。
    二是確定促進(jìn)就業(yè)的支持政策。草案規定，縣級以上人民政府應當把擴大就業(yè)作為重要因素考慮，統籌協(xié)調產(chǎn)業(yè)政策與就業(yè)政策。國家實(shí)行有利于就業(yè)的財政政策、稅收政策、信貸政策，縣級以上人民政府在財政預算中安排適當的資金用于促進(jìn)就業(yè)工作，對某些困難就業(yè)人員創(chuàng )辦的個(gè)體工商戶(hù)和吸納他們就業(yè)的企業(yè)依法給予稅收優(yōu)惠，對自主創(chuàng )業(yè)人員在一定期限內給予小額信貸等扶持。對國家的企業(yè)發(fā)展政策、經(jīng)貿工作和縣級以上人民政府的投資管理工作，草案也提出了相應的要求。
    三是規范勞動(dòng)力市場(chǎng)秩序。草案規定，“縣級以上人民政府應當培育和完善統一、開(kāi)放、競爭、有序的人才和勞動(dòng)力市場(chǎng)，規范市場(chǎng)秩序，創(chuàng )造公平的就業(yè)環(huán)境，促進(jìn)勞動(dòng)者通過(guò)市場(chǎng)實(shí)現就業(yè)�！蓖瑫r(shí)規定，建立健全市場(chǎng)信息服務(wù)體系，完善市場(chǎng)信息發(fā)布制度，建立失業(yè)預警制度、勞動(dòng)力調查統計制度和就業(yè)登記、失業(yè)登記統計制度。草案還對職業(yè)中介機構進(jìn)行了規范。
    四是建立鼓勵職業(yè)教育和職業(yè)培訓的有關(guān)制度。草案規定，縣級以上人民政府制定并實(shí)施以就業(yè)為導向的職業(yè)能力開(kāi)發(fā)計劃，縣級以上地方人民政府逐步推行勞動(dòng)預備制度；國家建立促進(jìn)就業(yè)的職業(yè)能力評價(jià)體系，對規定的職業(yè)實(shí)行職業(yè)資格證書(shū)制度；企業(yè)建立職工培訓制度，按照國家規定的比例提取職工教育經(jīng)費。
    五是設立公共就業(yè)服務(wù)機構，建立健全就業(yè)與再就業(yè)援助制度。草案規定，政府設立的公共就業(yè)服務(wù)機構為勞動(dòng)者免費提供公共就業(yè)服務(wù)，并規定了具體的服務(wù)內容。草案要求各級人民政府建立健全就業(yè)與再就業(yè)援助制度，將就業(yè)援助與解決就業(yè)困難人員的生產(chǎn)生活結合起來(lái)，對其實(shí)行優(yōu)先扶持和重點(diǎn)幫助。

三、關(guān)于就業(yè)促進(jìn)法的若干立法問(wèn)題

    （一）關(guān)于就業(yè)促進(jìn)法的定位。就業(yè)工作包括增加和開(kāi)發(fā)就業(yè)崗位（或者從總體上，或者針對特定人群）、提升勞動(dòng)者素質(zhì)、開(kāi)展就業(yè)服務(wù)和就業(yè)管理、反就業(yè)歧視等方面的內容。社會(huì )的就業(yè)人口總量主要是由其經(jīng)濟規模、水平和結構等因素決定的，因此嚴格地說(shuō)就業(yè)促進(jìn)法也可以不包括就業(yè)服務(wù)和就業(yè)管理、反就業(yè)歧視等方面的內容�？紤]到目前還沒(méi)有對就業(yè)各個(gè)方面的內容進(jìn)行分別立法的要求，目前就業(yè)促進(jìn)法對就業(yè)所有方面的內容都進(jìn)行了規定，不失為一種較為實(shí)際的選擇。
    （二）關(guān)于勞動(dòng)力市場(chǎng)的名稱(chēng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟的概念體系中，勞動(dòng)力既包括體力勞動(dòng)者，也包括腦力勞動(dòng)者，它和生產(chǎn)資料、資本、技術(shù)等并列，都屬于生產(chǎn)要素的范疇。與勞動(dòng)力相對應的市場(chǎng)，一般通稱(chēng)為勞動(dòng)力市場(chǎng)。在企業(yè)管理層面上，勞動(dòng)力又稱(chēng)作人力資源，與其相對應的市場(chǎng)，也有稱(chēng)作人力資源市場(chǎng)的。我國的勞動(dòng)者管理體制分為人事和勞動(dòng)兩個(gè)體系，由勞動(dòng)保障部門(mén)管理的勞動(dòng)者是一個(gè)小概念，主要是體力勞動(dòng)者。在這種體制下，目前分設有由人事部門(mén)管理的“人才市場(chǎng)”和由勞動(dòng)保障部門(mén)管理的“勞動(dòng)力市場(chǎng)”，因此又有人才市場(chǎng)和勞動(dòng)力市場(chǎng)、人才和勞動(dòng)力市場(chǎng)等名稱(chēng)。在就業(yè)促進(jìn)法采用哪一個(gè)名稱(chēng)，是立法工作中有較多爭議的問(wèn)題。從實(shí)際的需要看，體力勞動(dòng)者的就業(yè)和腦力勞動(dòng)者的就業(yè)都需要促進(jìn)，都需要加強就業(yè)服務(wù)和就業(yè)管理，都需要加大政策扶持力度，不能因為名稱(chēng)問(wèn)題影響整個(gè)就業(yè)工作；從發(fā)展的需要看，應當縮小乃至取消對腦力勞動(dòng)者和體力勞動(dòng)者的制度差別，不能因為名稱(chēng)問(wèn)題以法律的形式固化這種差別；從立法工作的需要看，市場(chǎng)的統一并不要求管理的統一，采用統一的市場(chǎng)名稱(chēng)不需要調整人事和勞動(dòng)兩個(gè)部門(mén)的職能。因此，對名稱(chēng)的選擇問(wèn)題需要做更深入的研究予以解決。
    （三）關(guān)于增強和保證就業(yè)促進(jìn)法的法律效力。吳邦國委員長(cháng)在十屆全國人大第二次會(huì )議上指出，本屆人大的立法工作要突出一個(gè)重點(diǎn)，就是提高立法質(zhì)量。就業(yè)促進(jìn)法的效力如何，體現在它實(shí)施后對就業(yè)促進(jìn)的實(shí)際效果。而促進(jìn)就業(yè)工作，除了要依照法律的要求進(jìn)行外，其實(shí)際力度如何還在很大程度上取決于根據每年的具體情況制訂的政策措施和工作安排，對這些政策措施和工作安排又不能在法律中做出十分具體的要求。因此為保證法律的效力，在法律中可以規定清楚的要盡量規定清楚，同時(shí)還要做好法律、條例等的銜接，根據法律的要求及時(shí)配套出臺相應的實(shí)施辦法。