如果沒(méi)有持續的財力保證，農村最低生活保障制度很難持續。類(lèi)似于低保的制度安排都應該歸于全國性的公共產(chǎn)品，由政府通過(guò)發(fā)行類(lèi)似教育券的形式向低保人群提供補助。
    日前召開(kāi)的國務(wù)院常務(wù)會(huì )議決定，今年將在全國建立農村最低生活保障制度。據估算，這項政策將使我國3000萬(wàn)生活困難的農村居民獲益。我們在為這項制度的實(shí)施歡欣鼓舞的同時(shí)，也不禁對政策的持久性和有效性心懷擔憂(yōu)。
    在二元的體制下，中國對農民的救助是臨時(shí)性的，最低社會(huì )保障制度的建立，改變了這一特征。系統的制度設計至少從形式上體現了一種公平，同時(shí)，也彰顯了政府承擔公共風(fēng)險的最本質(zhì)特征。
    低保制度的出現是市場(chǎng)失靈的結果。以追求效率為第一要務(wù)的市場(chǎng)很難解決收入分配不公的問(wèn)題，也就是說(shuō)，有很多人是難以承擔市場(chǎng)風(fēng)險的，那些病殘、年老體弱喪失勞動(dòng)能力等生活常年困難的農村居民尤甚。低保制度的建立，實(shí)則是政府主動(dòng)去承擔風(fēng)險的結果，是政府給民眾發(fā)出的一個(gè)信號。即，公民的稅款用到了實(shí)處，當意外的災害讓你失去承擔風(fēng)險的能力時(shí)，有政府為你擔保。公民個(gè)人的最優(yōu)行動(dòng)便是努力地追求效率，政府努力地解決公平，分工協(xié)作，相得益彰。
    政府的這種做法，實(shí)質(zhì)上是一種承諾，而承諾必須是可信的才有價(jià)值。承諾如何可信？持續的財力支持。對于政府來(lái)講，推出一項得民心的制度并不難，難的是好的制度能否持之以恒。相對于以前的可以相機抉擇的救濟制度，制度化的農村最低保障對政府財力的約束更加強烈。如果沒(méi)有持續的財力保證，這一制度很難持續下去。這也是人們在歡欣之余最大的擔憂(yōu)。
    根據國務(wù)院的要求，農村最低生活保障制度以地方人民政府為主，實(shí)行屬地管理，中央財政對財政困難地區給予適當補助。這是沿襲了過(guò)去農村政策的一貫做法，即，中央許下諾言，地方實(shí)踐。任何的政策變化都會(huì )引起權利的變化，財政政策是公共權利與私人權利的轉換器。在地方與中央、財權與事權不對稱(chēng)的制度背景下，中央的許諾與地方的執行不可避免地會(huì )產(chǎn)生沖突，在一些落后的地區更是如此。中央與地方需要在成本分擔與收益分享方面進(jìn)行博弈。如果成本明顯高于收益，地方政府只能是通過(guò)壓低標準、減少人數等來(lái)完成任務(wù)。在轉軌時(shí)期中央與地方的博弈中，我們會(huì )發(fā)現此類(lèi)的沖突比比皆是。從教師工資的拖欠，到小學(xué)義務(wù)教育只有依靠社會(huì )捐款才有希望等等。如果不從轉移支付制度上進(jìn)行徹底的改變，低保制度會(huì )不會(huì )也是這樣不盡如人意，不得而知。
    從經(jīng)濟學(xué)的視角考察，我們會(huì )發(fā)現，類(lèi)似于低保的制度安排都應該歸于全國性的公共產(chǎn)品一類(lèi)。政府通過(guò)發(fā)行類(lèi)似教育券的形式向全國的低保人群提供補助，從技術(shù)上可以做得到的，從中央的財力上來(lái)講，也是可以保證的。這對于落后地區的制度實(shí)施尤其重要。
    這其實(shí)說(shuō)明了這樣一個(gè)道理：?jiǎn)渭兊匾揽空�府�?lái)解決低保問(wèn)題存在著(zhù)極大的風(fēng)險。那么，如何來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題？答案是從哪里來(lái)，就到哪里去。農村低保群體面對的窘境，是一個(gè)市場(chǎng)風(fēng)險累積的過(guò)程。除個(gè)別的人以外，他們中的大部分如果在風(fēng)險來(lái)臨之前進(jìn)行了預防，這種境遇在很大程度上是可以避免的。這種窘境的形成，要么是因為控制不住自己的消費欲望，導致入不敷出；要么是沒(méi)有接受良好的教育，人口紅利在老年后迅速減弱；要么是沒(méi)有參加適當的保險，人身受到傷害沒(méi)法得到補償；要么是在年輕時(shí)沒(méi)參加社會(huì )保險，以至于沒(méi)有養老金，也沒(méi)有失業(yè)金。對于這些存量風(fēng)險，政府必須通過(guò)制度安排來(lái)化解，而對于新增的風(fēng)險，即，如何減少新的低保人群的出現，則需要政府下更大的工夫。這里的事情很多，其中最重要的是醫療與教育，前者可以馬上治病，后者則可以從根本上解決這個(gè)問(wèn)題。

（清華大學(xué)公共管理學(xué)院）