如今，房屋拆遷問(wèn)題已是社會(huì )生活中一大熱門(mén)話(huà)題。政府、開(kāi)發(fā)商以及居民之間的博弈激烈而有戲劇性。如何處理好這其中的種種問(wèn)題，其實(shí)關(guān)鍵在于利益平衡。而如何實(shí)現利益平衡，這將涉及到現在理論界同樣熱門(mén)的話(huà)題——公眾參與問(wèn)題。
　　2007年6月9日，酒仙橋地區將進(jìn)行投票，讓該地區的老百姓來(lái)決定和危舊房改造有關(guān)的一系列問(wèn)題。這是一個(gè)典型的公眾參與。但是不難想象，這樣一個(gè)程序走完之后，問(wèn)題并沒(méi)有解決。因為，如何對待那些被多數人意見(jiàn)所掩蓋的少數人的意見(jiàn)將提上日程。如果處理得不好，勢必又會(huì )出現不少“釘子戶(hù)”。
　　這樣想來(lái)，難道是“全民公決”這樣的“公眾參與”程序用錯了？
　　要想清楚這其中的道理，首先要了解“民主”觀(guān)念的演變過(guò)程。
　　首先，“代議制”式的民主并不能解決所有問(wèn)題，行政決策中的“公眾直接參與”式的民主在現代社會(huì )非常重要。以前關(guān)于民主的理念是一種“代議制”式的民主理念，即由公民選舉議會(huì )以及部分行政官員，選舉過(guò)程完成以后，公民就不再參與，國家事務(wù)完全交給這些民意的代表者來(lái)行使。而當國家變成為“行政國”時(shí)，大量的日常行政事務(wù)都會(huì )涉及公民的切身利益，單靠幾年一次的選舉不能使民意得到充分有效的表達，于是，日常行政中的公眾直接參與就變得十分必要，它也是民主價(jià)值的體現。
　　其次，很多時(shí)候需要的是“協(xié)商式”民主，而非“票決式”民主。人們常常認為，民主的核心理念是：公民享有平等的投票權，少數服從多數。這種嚴格的“票決式”的民主雖然強調了意見(jiàn)的表達和正反意見(jiàn)的比例，但有其自身的缺點(diǎn)：一是不利于利益各方理性有效交流，容易使不同的意見(jiàn)擴大化分裂化；二則不利于保護少數者的利益。于是“票決式”的民主開(kāi)始向“協(xié)商式”民主過(guò)渡。后者將理性公民之間的協(xié)商引入民主過(guò)程之中，通過(guò)參與者之間真誠、理性的討論，提升民主的質(zhì)量。使決策不僅僅是意見(jiàn)的聚合，不僅僅是程序上的“多數決定”，而是有質(zhì)量的、理性的決定。
　　公眾參與可以通過(guò)多種方式進(jìn)行：正式的程序有聽(tīng)證會(huì )、論證會(huì )等。非正式的程序有座談會(huì )、公告-評論程序，以及最近在美國興起的協(xié)商民主程序。
　　酒仙橋地區的危改恰恰就是涉及到公民切身利益的行政事務(wù)，它不能通過(guò)幾年一次的選舉來(lái)采納公眾的意見(jiàn)。
　　6月9日的“全民公決”，是在紛爭已起，政府的決策將難以執行的時(shí)候才做出的。這種遲到的正義無(wú)疑使其價(jià)值打了折扣，因為對于每個(gè)居民而言，他們面臨的結果或是全輸，或是全贏(yíng)，而沒(méi)有第三種可能。
　　按照政府的邏輯，既然危房鑒定已經(jīng)做出，那么危改決定就有了正當依據。但客觀(guān)理性地來(lái)分析：居民的住房是否屬于危房是一個(gè)問(wèn)題；應否拆遷改造是一個(gè)問(wèn)題；而以何種方式、何種條件來(lái)進(jìn)行拆遷改造是另一個(gè)問(wèn)題。第一個(gè)問(wèn)題是需要依靠專(zhuān)業(yè)技能和專(zhuān)家理性來(lái)做出的，公眾參與沒(méi)有太大的實(shí)際意義，但后兩個(gè)問(wèn)題則與居民的利益休戚相關(guān)。政府將三個(gè)不同的問(wèn)題化而為一，簡(jiǎn)化了程序，是這次事件的癥結所在。
　　因而，將這三個(gè)問(wèn)題分別看待和處理，并且提供各種適當的方式讓公眾參與非常重要。這等于給了開(kāi)發(fā)商、政府和有著(zhù)不同利益訴求的群眾共贏(yíng)的第三種可能性。
　　但是，參與方式需要更為精巧的設計才能達到公眾參與的效果。
　　以問(wèn)卷調查為例，這一形式雖然起到了匯集民意的作用，但是并不能算作公眾參與。在美國即使是最簡(jiǎn)易的公眾參與模式——“通告-評論程序”都有最基本的四步程序要求：即行政機關(guān)首先把擬議制定的規章草案或其主要內容公布于《聯(lián)邦登記》之上，供利害關(guān)系人了解和評論；利害關(guān)系人有權通過(guò)各種方式，就已經(jīng)公布的擬議規章向行政機關(guān)遞呈意見(jiàn)；行政機關(guān)應當考慮但并不受縛于利害關(guān)系人提出的相關(guān)意見(jiàn)；行政機關(guān)最后公布的規章必須包括一個(gè)關(guān)于制定規章的根據和目的的簡(jiǎn)要說(shuō)明。而民意調查只是一個(gè)政府或開(kāi)發(fā)商的單方行為，與真正的公眾參與程序相去甚遠。
　　而“全民公決”這一程序的可行性也值得商榷。正如本文之前所說(shuō)的，協(xié)商民主作為一種理論和制度方案，主要是基于對程序化的“票決式”民主的批判和反思而提出的。尤其是對公民日常生活中的微觀(guān)問(wèn)題的決策，對涉及多元的利益而又沒(méi)有非此即彼的正確答案的決策，以及對可以有多種解決路徑的問(wèn)題的決策，協(xié)商式民主更顯得必要。在本事件中，如果把“全民公決”作為公眾參與的方式，并最后以強制拆遷作為最終解決手段，雖然問(wèn)題得到了解決，但可以預想，這會(huì )加深不同利益團體間的矛盾，加深人們對政府的怨恨，并可能會(huì )使“釘子戶(hù)”事件再度上演。這是一種口號式的、群眾運動(dòng)式的“多數人的暴政”。因此并不是最好的解決途徑。
　　最后，筆者的一點(diǎn)建議是：政府、開(kāi)發(fā)商和有著(zhù)不同利益訴求的公民團體可以分別派選代表組成一個(gè)協(xié)商委員會(huì )，具體地商討詳細的拆遷方案。在補償標準公平合理的基礎上，對不同情況的公民可以不同的方式安置和賠償，最后試圖找到一個(gè)各方都滿(mǎn)意各方也都有讓步的均衡解。

(本文作者系北京大學(xué)憲法與行政法學(xué)博士)