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| 環(huán)�？偩指本珠L(cháng)潘岳：七項環(huán)境經(jīng)濟政策當先行 |
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| 形成“內在約束”力量 建立保護和可持續利用資源環(huán)境的激勵和約束機制 |
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一個(gè)大國發(fā)展需要有個(gè)魂，科學(xué)發(fā)展觀(guān)就是魂；有了魂就需要有個(gè)方向，這便是可持續發(fā)展戰略；有了方向就需要有行動(dòng)機制去完成，這便是以科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導對現行的法律與體制進(jìn)行的變革；而支撐這一變革、貫徹這一理念的，是一套新政策。
在環(huán)境保護方面，就是要推行環(huán)境經(jīng)濟政策。這是指按照市場(chǎng)經(jīng)濟規律的要求，運用價(jià)格、稅收、財政、信貸、收費、保險等經(jīng)濟手段，調節或影響市場(chǎng)主體的行為，以實(shí)現經(jīng)濟建設與環(huán)境保護協(xié)調發(fā)展的政策手段。它以?xún)然h(huán)境成本為原則，對各類(lèi)市場(chǎng)主體進(jìn)行基于環(huán)境資源利益的調整，從而建立保護和可持續利用資源環(huán)境的激勵和約束機制。
與傳統的行政手段“外部約束”相比，環(huán)境經(jīng)濟政策是一種“內在約束”力量，具有促進(jìn)環(huán)保技術(shù)創(chuàng )新、增強市場(chǎng)競爭力、降低環(huán)境治理與行政監控成本等優(yōu)點(diǎn)。
根據控制對象的不同，環(huán)境經(jīng)濟政策包括：控制污染的經(jīng)濟政策，如排污收費；用于環(huán)境基礎設施的政策，如污水和垃圾處理收費；保護生態(tài)環(huán)境的政策，如生態(tài)補償和區域公平。若根據政策類(lèi)型分，環(huán)境經(jīng)濟政策又包括：市場(chǎng)創(chuàng )建手段，如排污交易；環(huán)境稅費政策，如環(huán)境稅、排污收費、使用者收費等；金融和資本市場(chǎng)手段，如綠色信貸、綠色保險；財政激勵手段，如對環(huán)保技術(shù)開(kāi)發(fā)和使用給予財政補貼；當然還有財政轉移支付的生態(tài)補償手段等。
從國家環(huán)�？偩峙c各宏觀(guān)經(jīng)濟部門(mén)合作情況看，一年內出臺若干項政策；兩年內完成主要政策試點(diǎn)；四年內初步形成中國環(huán)境經(jīng)濟政策體系，是可以預期的。一旦推行環(huán)境經(jīng)濟政策，不僅對中國環(huán)保事業(yè)有重大意義，也為中國科學(xué)發(fā)展觀(guān)與行政體制改革提供了堅實(shí)的制度支撐。環(huán)境經(jīng)濟政策體系將成為中國現代化道路上的重要標志。
我國應當首先建立的環(huán)境經(jīng)濟政策包括以下七項：
一是實(shí)行綠色稅收，通過(guò)稅收的“胡蘿卜”和“大棒”來(lái)獎善懲惡。一方面對于環(huán)境友好行為給予“胡蘿卜”，實(shí)行稅收優(yōu)惠政策，如所得稅、增值稅、消費稅的減免以及加速折舊等；另一方面針對環(huán)境不友好行為揮舞“大棒”，建立以污染排放量為依據的直接污染稅，以間接污染為依據的產(chǎn)品環(huán)境稅，以及針對水、氣、固廢等各種污染物為對象的環(huán)境稅。
二是加強環(huán)境收費力度，徹底改革違法成本低，守法成本高的現狀。國際經(jīng)驗表明，污染者上繳給政府的治理費用高于自己治理的費用時(shí)，污染者才會(huì )真正感到壓力。而如今，中國的排污收費水平過(guò)低，不但不能對污染者產(chǎn)生壓力，有時(shí)反會(huì )起到鼓勵排污的副作用。
為此，國家環(huán)�？偩忠鲃�(dòng)聯(lián)合有關(guān)部門(mén)，運用價(jià)格和收費手段推動(dòng)節能減排。一是推進(jìn)資源價(jià)格改革，包括水、石油、天然氣、煤炭、電力、供熱、土地等價(jià)格；二是落實(shí)污染者收費的政策，包括完善排污收費政策、提高污水處理費征收標準、促進(jìn)電廠(chǎng)脫硫、推進(jìn)垃圾處理收費；三是促進(jìn)資源回收利用，包括鼓勵資源再利用、發(fā)展可再生能源、垃圾焚燒、生產(chǎn)使用再生水、抑制過(guò)度包裝等等。
三是建立綠色資本市場(chǎng)，斬斷污染者的資金鏈條，保護環(huán)境保護項目的投入。企業(yè)融資的途徑：一是間接融資，指企業(yè)通過(guò)商業(yè)銀行獲得貸款；二是直接融資，指企業(yè)通過(guò)發(fā)行債券和股票進(jìn)行融資。通過(guò)直接或間接手段“斬斷”污染企業(yè)資金鏈條，等于對它們開(kāi)征了間接污染稅。
對間接融資渠道，可以推行“綠色貸款”或“綠色政策性貸款”，對環(huán)境友好型企業(yè)或機構提供貸款扶持并實(shí)施優(yōu)惠性低利率；而對污染企業(yè)的新建項目投資和流動(dòng)資金進(jìn)行貸款額度限制并實(shí)施懲罰性高利率。前不久，環(huán)�？偩峙c銀監會(huì )、央行共同發(fā)布了《關(guān)于落實(shí)環(huán)保政策法規防范信貸風(fēng)險意見(jiàn)》，這應成為綠色信貸的基礎文件。
對直接融資渠道，國家環(huán)�？偩忠�(lián)合證監會(huì )等部門(mén)，對于沒(méi)有嚴格執行環(huán)評和“三同時(shí)”制度、環(huán)保設施不配套、不能穩定達標排放、環(huán)境事故多、環(huán)境影響風(fēng)險大的企業(yè)，要在上市融資和上市后的再融資等環(huán)節進(jìn)行嚴格限制，甚至可考慮以“一票否決制”截斷其資金鏈條；而對環(huán)境友好型企業(yè)的上市融資應提供各種便利條件。
四是建立生態(tài)補償試點(diǎn)。生態(tài)補償政策是國家環(huán)�？偩肿铌P(guān)注的領(lǐng)域之一。這項政策不僅是環(huán)境與經(jīng)濟的需要，更是政治與戰略的需要。它是以改善或恢復生態(tài)功能為目的，以調整保護或破壞環(huán)境的相關(guān)利益者的利益分配關(guān)系為對象，具有經(jīng)濟激勵作用的一種制度。
發(fā)達地區對不發(fā)達地區、城市對鄉村、富裕人群對貧困人群、下游對上游、受益方對受損方、“兩高”產(chǎn)業(yè)對環(huán)保產(chǎn)業(yè)進(jìn)行以財政轉移支付手段為主的生態(tài)補償政策，一旦研究實(shí)施成功，將為中國制訂可持續發(fā)展戰略，如主體功能區劃與產(chǎn)業(yè)布局的重新調整奠定基礎。
五是建立排污權交易市場(chǎng)，利用市場(chǎng)力量實(shí)現環(huán)境保護目標、優(yōu)化環(huán)境容量資源配置。排污權交易最大的好處就是既能降低污染控制的總成本，又能調動(dòng)污染者治污的積極性。舉個(gè)例子，如果我國2010年電力行業(yè)的二氧化硫排放總量控制目標是1000萬(wàn)噸，那我們就可根據發(fā)電排放績(jì)效方法把這1000萬(wàn)噸控制指標通過(guò)無(wú)償或者有償分配、拍賣(mài)等形式分配給火電廠(chǎng)。
在嚴格控制污染物排放總量不變的前提下，火電廠(chǎng)就可以將自身的治污成本與排污權交易市場(chǎng)的價(jià)格相比較，通過(guò)排污權交易市場(chǎng)買(mǎi)賣(mài)排污權。只要不同企業(yè)控制二氧化硫排放的費用存在差異，市場(chǎng)交易的機會(huì )就存在。那些治污成本低的企業(yè)，就愿意通過(guò)加大治污力度、賣(mài)出多余份額排污權來(lái)獲益；那些治污成本高的企業(yè)，就有動(dòng)力去市場(chǎng)購買(mǎi)排污權來(lái)節約成本。
市場(chǎng)上排污權越少，價(jià)格就越貴，企業(yè)治污的動(dòng)力就越大。當企業(yè)發(fā)現他們在提高治污水平、改進(jìn)治污技術(shù)方面有利可圖時(shí)，就有可能由一個(gè)消極的污染者轉變?yōu)榉e極的污染治理者。而環(huán)保部門(mén)可以通過(guò)逐年壓縮發(fā)放的二氧化硫排污權份額來(lái)達到“減排”目標。
此外，排污權交易政策還為公眾參與提供了一個(gè)新的途徑。如一些公眾環(huán)保組織可以用籌集來(lái)的資金買(mǎi)下若干份額排污權使其不進(jìn)入市場(chǎng)交易，等于為全國二氧化硫減排作了貢獻。
然而，理論的完美并不意味著(zhù)現實(shí)的完美。排污權交易政策要在中國推行，可能面臨一系列的困難，還需要根據國情進(jìn)一步研究和試點(diǎn)。
六是完善綠色貿易。在西方國家普遍設立綠色貿易壁壘的形勢下，我國的貿易政策應該做出相應調整，要改變單純追求數量增長(cháng)，忽視資源約束和環(huán)境容量的發(fā)展模式，平衡好進(jìn)出口貿易與國內外環(huán)保的利益關(guān)系。
這首先得看好兩道門(mén)。一個(gè)是出口。應嚴格限制能源產(chǎn)品、低附加值礦產(chǎn)品和野生生物資源的出口，并對此開(kāi)征環(huán)境補償費，逐步取消“兩高一資”產(chǎn)品的出口退稅政策，必要時(shí)開(kāi)征出口關(guān)稅。另一個(gè)是進(jìn)口。應強化廢物進(jìn)口監管，在保證環(huán)境安全的前提下，鼓勵低環(huán)境污染的廢舊鋼鐵和廢舊有色金屬進(jìn)口；征收大排量汽車(chē)進(jìn)口的環(huán)境稅費；積極推進(jìn)國內的綠色標識認證。
七是建立綠色保險。綠色保險又叫生態(tài)保險，是在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險管理的一項基本手段。其中，由保險公司對污染受害者進(jìn)行賠償的環(huán)境污染責任保險最具代表性。
可以設想，一家企業(yè)突然發(fā)生了重大環(huán)境污染事故，在巨大的賠償和污染治理費用面前，這家企業(yè)將被迫破產(chǎn)。受害者得不到及時(shí)的補償救濟，環(huán)境破壞只能由政府花巨資來(lái)治理。受害者、企業(yè)、政府三方都將承受巨大損失。但如果企業(yè)參加了環(huán)境保險，一旦事故發(fā)生，由保險公司給被害者提供賠償，企業(yè)避免了破產(chǎn)，政府又減輕了財政負擔，這符合三方的共同利益。
但這并不意味有保險公司兜底，企業(yè)就可以放心大膽的去污染。因為環(huán)境保險的收費與企業(yè)污染程度成正比。如果企業(yè)污染事故風(fēng)險極大，那么高昂的保費會(huì )壓得企業(yè)不堪重負。
保險公司還會(huì )雇傭專(zhuān)家，對被保險人的環(huán)境風(fēng)險進(jìn)行預防和控制，這種市場(chǎng)機制的監督作用將迫使企業(yè)降低污染程度。如今，環(huán)境生態(tài)保險已在發(fā)達國家廣泛應用。
近期，國家環(huán)�？偩忠雅c保監會(huì )成立合作機制，準備在有條件的地區和環(huán)境危險程度高、社會(huì )影響大的行業(yè)，聯(lián)合開(kāi)展試點(diǎn)。同時(shí)共同推進(jìn)環(huán)境風(fēng)險責任的強制保險立法。
以上粗略介紹的七項政策，在國內外學(xué)術(shù)界、各相關(guān)部門(mén)都已經(jīng)反復探討過(guò)，不是什么新東西，但是在我國政策實(shí)踐中卻遲遲沒(méi)有推行。一個(gè)很重要的原因是上述政策涉及到各個(gè)部門(mén)、各個(gè)行業(yè)和各個(gè)地區之間的權能和利益調整。當理論的前瞻性與分割管理體制下的利益格局發(fā)生沖突時(shí)，環(huán)境經(jīng)濟政策就難免“知易行難”。因此，現在談環(huán)境經(jīng)濟政策，不只是要做一個(gè)理論研究，更是想呼吁各部門(mén)建立節能減排新政策的聯(lián)合研究機制。
對此，國家環(huán)�？偩指首雠浣�，愿意協(xié)調機制、整合各方力量推行此事。 |
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