水的問(wèn)題，已無(wú)回旋余地

　　二十二年前，1985年夏天，我25歲，第一次去滇池，作為環(huán)境記者，想寫(xiě)一篇關(guān)于水治理的報道。當時(shí)的滇池雖有些污染，但水質(zhì)基本還說(shuō)得過(guò)去。
　　二十二年后，2007年夏天，我在《北京青年報》頭版上看到滇池的照片，綠油漆般的臭水沖刷著(zhù)湖岸。那個(gè)口岸正是我當年去過(guò)的地方。
　　二十二年中，中國的經(jīng)濟實(shí)力、社會(huì )結構乃至精神價(jià)值發(fā)生了重大轉折�！艾F代化”是中國人一百六十年的夢(mèng)。中國今日之ＧＤＰ總量、外匯儲備、ＦＤＩ似乎都在證明這一夢(mèng)想的實(shí)現。但三農問(wèn)題、日趨復雜的社會(huì )矛盾、嚴峻的環(huán)境資源現狀（這在傳統ＧＤＰ統計中看不到），會(huì )使我們警醒，現代化夢(mèng)想仍未完全實(shí)現。
　　今夏連續爆發(fā)的水污染危機最令人關(guān)注。因為和空氣、森林、草原相比，“水”雖是工業(yè)化的命脈，但更是人類(lèi)生存須臾不能離開(kāi)的生命線(xiàn)。自從松花江事件起，平均兩天就發(fā)生一起水污染事故。近年發(fā)生的環(huán)境群體性事件中，50％以上因水而起。在“水”的問(wèn)題上，增長(cháng)與環(huán)境的矛盾短兵相接，沒(méi)有任何回旋余地。
　　大江大河對文明古國最具特殊意義。中華民族尤其如此。大家常講“五岳”，但未必知“四瀆”。先秦典籍早將長(cháng)江、黃河、淮河、濟水列為“四瀆”，那是誕生中華文明的母親河。當我們?yōu)橹腥A文明成為全世界唯一以國家形態(tài)同根同種同文存留下來(lái)而自豪時(shí)，一定別忘了問(wèn)問(wèn)為什么。這里面蘊涵著(zhù)深刻的生態(tài)智慧。如今，這四條母親河幾乎所有支流要么壞死，要么干涸；9個(gè)大湖，7個(gè)的水質(zhì)已是五類(lèi)以下；看不見(jiàn)的還有華北平原下方超過(guò)10萬(wàn)平方公里的地下水大漏斗。幾千年來(lái)，治水機制塑造著(zhù)大中國的行政模式；治水得失檢驗著(zhù)這一模式的效率。
　　幾個(gè)月來(lái)，媒體和公眾都在問(wèn)：為什么政府花了那么多錢(qián)，那么長(cháng)時(shí)間，下了那么大決心，大江大河大湖的水質(zhì)還是沒(méi)有根本好轉？其實(shí)，不是沒(méi)有好轉，而是好轉了又被第二輪、第三輪地污染。當不少官員仍然膚淺地認為只要ＧＤＰ增長(cháng)了就可能解決一切問(wèn)題時(shí)；當官員政績(jì)考核還是以單純ＧＤＰ增長(cháng)為主要指標時(shí)；當推動(dòng)ＧＤＰ的仍然主要靠傳統重化工業(yè)時(shí)；當尚未完成的行政體制改革導致水管理機制還是條塊分割時(shí)；當一套可操作的環(huán)境經(jīng)濟政策還沒(méi)有研究出臺時(shí)；當地方保護主義和企業(yè)的環(huán)境違法行為沒(méi)有得到公眾與輿論有效監督時(shí)，我們只能說(shuō)，中國如今的水污染問(wèn)題，不是技術(shù)問(wèn)題，不是資金問(wèn)題，而是體制問(wèn)題。

告別風(fēng)暴，尋找新的出路

　　這讓我想起了4年前的那個(gè)春天。突如其來(lái)的非典危機告訴我們，單純的經(jīng)濟增長(cháng)不能解決全部社會(huì )問(wèn)題。新一屆黨中央適時(shí)提出了科學(xué)發(fā)展觀(guān)，啟動(dòng)了中國發(fā)展觀(guān)和政績(jì)觀(guān)的全面轉型�？茖W(xué)發(fā)展觀(guān)不是單純經(jīng)濟發(fā)展模式的改變，而是政治、經(jīng)濟、文化、社會(huì )各個(gè)領(lǐng)域的深刻變革，更是對社會(huì )主義本質(zhì)的進(jìn)一步追求。四年來(lái)，科學(xué)發(fā)展觀(guān)已在各個(gè)領(lǐng)域達成共識。當務(wù)之急，是如何將這一共識轉化成一套制度，即如何把各個(gè)發(fā)展主體從過(guò)去的利益格局中拖出來(lái)，束縛進(jìn)新的規則軌道。
　　寫(xiě)這篇文章時(shí)，“流域限批”的第一階段已經(jīng)結束了，各地的整改取得了明顯成效，很多十年關(guān)不了的污染企業(yè)被關(guān)了，一大批“土政策”被廢止了。但我們卻高興不起來(lái)——解除限批之后呢，那些治污設施會(huì )不會(huì )真正運營(yíng)？新上的項目會(huì )不會(huì )履行環(huán)保承諾？那些沒(méi)有被限批的地區會(huì )不會(huì )以此為戒？
　　四年以來(lái)，媒體把環(huán)�？偩值膱谭ㄐ袆�(dòng)稱(chēng)作“風(fēng)暴”。這個(gè)名字很浪漫。但現實(shí)卻是一場(chǎng)沒(méi)有絲毫浪漫色彩的、漫長(cháng)而艱辛的拉鋸戰。從第一次關(guān)停沒(méi)有做環(huán)評的30家特大項目開(kāi)始，到第二次松花江事件后對大江大河流域的化工業(yè)布局排查；到第三次今年初的以遏制二氧化硫排放為目的的區域限批；再到今年夏天太湖藍藻之后的流域限批。每一次，“風(fēng)暴”都跟在突發(fā)事件和被動(dòng)形勢后面“亡羊補牢”；每一次，“風(fēng)暴”都未能如愿變成常規性制度固定下來(lái)；每一次，“風(fēng)暴”能改變的都遠遠不如人們期待的多。是該告別“風(fēng)暴”尋找新路的時(shí)候了。什么是新路？制度建設。在環(huán)保復位的過(guò)程中，“風(fēng)暴”是必須的，因為它的強勢，才能夠在錯綜復雜的利益格局中重新建立環(huán)保的權威；但“風(fēng)暴”再強，也還是傳統的行政手段，沒(méi)有改變現有的游戲規則，而且過(guò)于依賴(lài)各級執行者的個(gè)人意志。我們需要的，是更長(cháng)久、更富全局性的解決方案。
　　大家可能注意到了，經(jīng)反復協(xié)調，“水污染防治法的修訂草案”終于出臺了；環(huán)�？偩智安痪糜趾腿嗣胥y行、銀監會(huì )聯(lián)合推出了“綠色信貸”，環(huán)保第一次在宏觀(guān)經(jīng)濟調控手段中成為一個(gè)“關(guān)鍵詞”。這只是開(kāi)始。下一步，將聯(lián)合財政部開(kāi)展環(huán)境財稅政策、生態(tài)補償政策等課題的研究和試點(diǎn)；將聯(lián)合證監會(huì )，對上市公司進(jìn)行環(huán)保核查，評價(jià)其環(huán)境績(jì)效；將聯(lián)合保監會(huì )，在環(huán)境事故高發(fā)的企業(yè)和區域推行環(huán)境污染責任險；將聯(lián)合商務(wù)部，限制不履行環(huán)境責任的企業(yè)產(chǎn)品出口。從環(huán)�？偩峙c各宏觀(guān)經(jīng)濟部門(mén)合作情況看，爭取在一年內出臺若干項政策；兩年內完成主要政策試點(diǎn)；四年內初步形成中國環(huán)境經(jīng)濟政策體系。環(huán)境經(jīng)濟政策一旦推行，不僅對中國環(huán)保事業(yè)有重大意義，也為中國科學(xué)發(fā)展觀(guān)與行政體制改革提供了堅實(shí)的制度支撐。
　　制度建設比“風(fēng)暴”更為艱辛。在“花瓶”和“令箭”之間，在不同部門(mén)、地方和行業(yè)的利益沖突之間，在人們過(guò)高的期望和可能不那么完美的結果之間，亦有夭折的可能。我們不是天真的樂(lè )觀(guān)主義者，因為遭遇過(guò)挫折與失敗，所以深知，接下來(lái)的這段路，需要更多的冷靜和堅忍。
　　30年來(lái)的中國改革歷程，從某種角度看是一個(gè)中央向地方分權進(jìn)而促進(jìn)地方政府間競爭的改革模式。在地方稅收主要依靠ＧＤＰ增長(cháng)，而考核其業(yè)績(jì)的標準只有ＧＤＰ一條時(shí)，地方政府在財政壓力下只有兩條路，要么依靠自主創(chuàng )新“開(kāi)源節流”，要么依賴(lài)資源優(yōu)勢“殺雞取卵”。后者顯然費時(shí)少、見(jiàn)效快，尤其是落后但資源豐富的區域。一個(gè)個(gè)煤化基地、石化基地、鋼鐵基地起來(lái)，ＧＤＰ能翻幾番。什么草原、森林、水源地、人口稠密區，都不在乎。2006年，六大高耗能高污染產(chǎn)業(yè)占工業(yè)能耗的70％；2007年上半年，六大高耗能行業(yè)增加值更是增長(cháng)20.1％。假如沒(méi)有循環(huán)經(jīng)濟；假如沒(méi)有大規模的新能源；假如重化工業(yè)不受約束地再發(fā)展15年；假如一套有效的環(huán)境經(jīng)濟新政策不能迅速出臺；假如為科學(xué)發(fā)展觀(guān)而設計的政績(jì)考核不能真正到位，按中國現在的環(huán)境容量來(lái)說(shuō)，環(huán)境危機確實(shí)會(huì )提前來(lái)到。僅以火電為例。為支撐如此規模建設的重化工業(yè)，現在的裝機容量是六七億千瓦，火電占70％以上；若持續10余年，將需要15億千瓦以上的裝機容量，其中火電將仍占60％以上。如果相關(guān)的環(huán)保設施不能到位，這要耗多少煤？要排放多少硫與碳？要超過(guò)中國環(huán)境容量多少倍？真該算算賬了。
　　因此，最根本的辦法就是制訂中國可持續發(fā)展戰略，即打破行政區劃，根據不同地區的人口、資源、環(huán)境的容量總量，制定不同地區的發(fā)展目標，再根據不同發(fā)展目標制定不同的評價(jià)考核體系，再按不同的考核評價(jià)體系賦予不同的經(jīng)濟政策。該涵養生態(tài)的地區考核綠色指標、該發(fā)展重工業(yè)的地區考核ＧＤＰ，該搞第三產(chǎn)業(yè)的地區考核高技術(shù)附加值。當然，最重要的要有財政轉移支付制度支持生態(tài)補償。一些部委已經(jīng)開(kāi)始這么做了。這首先將帶來(lái)中國國土整治規劃與產(chǎn)業(yè)布局規劃的重新制訂。
　　如果短期內無(wú)法完成這樣巨大的調整，那么設立一套對官員的環(huán)境考核和問(wèn)責制度，就是次優(yōu)選擇。發(fā)展的主體，無(wú)非“官”、“商”、“民”。其中最關(guān)鍵在“官”。因為，全世界很少有政府像中國政府這樣在發(fā)展全局中行使著(zhù)這么大的權能，肩負這么大的責任。為了起到“政績(jì)示范效應”，對那些造成重大環(huán)境事故的官員，對那些無(wú)視污染排放的官員，不管經(jīng)濟發(fā)展多么成功，都應該堅決予以責任追究。一套對官員的約束激勵制度，是科學(xué)發(fā)展觀(guān)制度建設的核心。
　　最后是加強中央監管能力。目前的環(huán)境管理模式是分割的。工業(yè)污染歸環(huán)保局，農業(yè)污染歸農業(yè)部，污水處理廠(chǎng)歸建設部，水管理歸水利部，海洋污染歸海洋局，沙塵暴治理歸林業(yè)局……如此等等。責、權、利不統一，互相牽制，行政成本極高。我們期望能夠成立一個(gè)統一的高級別協(xié)調機制，組織統一的監測和執法。
　　對于環(huán)保部門(mén)自己來(lái)說(shuō)，目前亟須環(huán)境執法和監測系統的垂直。地方環(huán)保局的地位最為尷尬：出于體制原因，他們必須為當地傳統工業(yè)化保駕護航。其實(shí)他們中有很多人堅持原則，但往往“挺得住的站不住”。結果，很多地方局長(cháng)要通報當地的污染，居然只能給總局寫(xiě)匿名信。有一個(gè)資源大省的環(huán)保局長(cháng)，人很好，憨憨的。他一邊被省長(cháng)罵為什么擺不平環(huán)�？偩�，一邊被我罵為什么不能?chē)栏駡谭�。三年以后，他終于不當局長(cháng)，調到一個(gè)市當市長(cháng)，他到北京來(lái)看我，喝醉了，三年憋的氣終于迸發(fā)出來(lái)，指著(zhù)我的鼻子罵了半個(gè)小時(shí)。醒了之后問(wèn)他，他全然不記得，死不承認。

政府之外，還需公眾參與

　　在以上必然由政府主導的措施之外，還有一條是必須存在的，就是“公眾參與制度”。在各種發(fā)展主題被束縛進(jìn)新的軌道之前，用什么來(lái)遏制一些地方保護主義和資本的結合？這就是公眾參與。很多記者問(wèn)我，你到環(huán)�？偩种�后做過(guò)最重要的事情是什么？我想他們一定期待我回答是環(huán)保風(fēng)暴。其實(shí)排在我心中最重要位置的，是圓明園聽(tīng)證會(huì )。這只是一個(gè)小項目，兩三千萬(wàn)元的投資，爭論的問(wèn)題僅僅是該不該在湖底鋪膜。但它唯一的意義，就是第一次全過(guò)程公開(kāi)地展示給大家看，矛盾是可以這樣解決的，和諧是可以這樣建立的，民主與法治是可以這樣進(jìn)行的。
　　公眾是環(huán)境問(wèn)題的最大利益相關(guān)者。環(huán)境對于他們說(shuō)，不是道德話(huà)語(yǔ)權，而是財產(chǎn)和健康。這并不意味著(zhù)一切決策無(wú)條件地都由公眾說(shuō)了算；而是創(chuàng )造一種機制，讓包括公眾在內的各利益相關(guān)方按照法律的框架去博弈。這既能補充行政監管，也能遏制地方保護主義和資本相結合的特殊利益。一個(gè)有效的公眾參與機制，就是一個(gè)能把在“上街”和“下跪”兩個(gè)極端間搖擺的公眾納入理性、建設性參與的機制。這一機制的起點(diǎn)，就是環(huán)境信息公開(kāi)制度。信息公開(kāi)，不僅在于對公民知情權的尊重，也是政府、市場(chǎng)和公民社會(huì )之間良性互動(dòng)的基礎。
　　國務(wù)院頒布了《信息公開(kāi)條例》，這將是歷史上的重要一筆。環(huán)�？偩衷诟鞑课�中第一個(gè)發(fā)布了《環(huán)評公眾參與暫行辦法》和《環(huán)境信息公開(kāi)辦法（試行）》。坦率說(shuō)，這些法規并沒(méi)有得到很好的遵守，但至少創(chuàng )造了一個(gè)法律上的空間，只要不斷地用它博弈，就一定會(huì )變成硬制度。就像《環(huán)評法》一樣。

環(huán)保麻雀，可見(jiàn)中國沉疴

　　最后，我想說(shuō)，我不是一個(gè)天生的環(huán)保主義者。我1983年成為中國環(huán)境報記者，只是出于命運的偶然，只是一個(gè)酷愛(ài)文學(xué)的青年到一家“新開(kāi)張”的報社工作而已。后來(lái)，我于1989年去了中國青年報，任分管理論的副總編，也沒(méi)有特別關(guān)心環(huán)境問(wèn)題，我和同事們最熱衷討論的，是新思想文化。再后來(lái)，我調入宏觀(guān)經(jīng)濟部門(mén)，在國有資產(chǎn)管理局搞資產(chǎn)清查、到技術(shù)監督局搞“質(zhì)量萬(wàn)里行”，到體改辦搞行政改革與國資改革。和許多宏觀(guān)經(jīng)濟部門(mén)的同僚們一樣，我追求的是中華民族如何通過(guò)經(jīng)濟發(fā)展強大起來(lái)，然后再以經(jīng)濟改革推動(dòng)社會(huì )和行政改革。環(huán)境，仍然遠在視線(xiàn)之外。2001年，我在一次論壇上還非常起勁地論述“中國正在成為世界工廠(chǎng)”。
　　2003年的非典是一個(gè)分水嶺。我就在那個(gè)春天被調至環(huán)�？偩�。去了之后的第一件事是翻閱內部資料。翻閱完這些觸目驚心的環(huán)境現狀報告，我非常難受。我開(kāi)始認真思考單純的ＧＤＰ增長(cháng)與國家綜合發(fā)展的區別。如果更多的官員看到這些材料也會(huì )“重新思考”�？上�他們大多似我當初一樣，忙于“政治經(jīng)濟大事”，而少有時(shí)間關(guān)注環(huán)保。如果他們有我這樣的機會(huì )，從另一個(gè)角度看中國的發(fā)展，必會(huì )意識到，中國的人口資源環(huán)境結構不可能支撐中國像西方那樣“先污染后治理”；中國不可能像西方那樣向國外轉移生態(tài)成本；中國可能要在人均3000美元時(shí)就不得不提前花巨大成本解決環(huán)境問(wèn)題。從國家根本利益來(lái)看，環(huán)保與經(jīng)濟并非對立，不環(huán)保絕對不經(jīng)濟。
　　環(huán)保是一只小小的麻雀，剖開(kāi)它，看得到中國所有的沉疴。在它身上，也可以試驗所有治病的良方。環(huán)境與行政體制改革、環(huán)境與市場(chǎng)機制、環(huán)境與社會(huì )公平、環(huán)境與公眾參與、環(huán)境與文化倫理……重建環(huán)境治理體系，其實(shí)是重建社會(huì )體系與核心價(jià)值的過(guò)程。由此引發(fā)的種種曲折，既是科學(xué)發(fā)展與傳統發(fā)展的角力，又是現代文明和體制現狀的碰撞。
　　生態(tài)學(xué)者利奧波德說(shuō)：“人們不斷地回到起點(diǎn)，以重新開(kāi)始尋找那些永恒的價(jià)值觀(guān)�！薄坝篮愕膬r(jià)值觀(guān)”就是人類(lèi)最終的目的地�，F代化，我們比西方晚走了300年，但最終的目的地，卻未必比他們后到。只要我們選對方向，只要我們已在路上。