為何地方政府熱衷爭奪金融資源——分稅制下地方政府的必然選擇

　　在中國社會(huì )科學(xué)院金融研究所近日發(fā)布其最新的《中國地區金融生態(tài)環(huán)境評價(jià)（2006—2007）》，并對全國31個(gè)省級行政區、90個(gè)中心城市、324 個(gè)地級以上城市的金融生態(tài)環(huán)境進(jìn)行的綜合評價(jià)和排序即將全部出爐之際，記者獨家專(zhuān)訪(fǎng)了中國社科院金融研究所所長(cháng)、該項目主持人李揚。
　　記者：為何將地方政府對經(jīng)濟的主導作為金融生態(tài)環(huán)境評價(jià)的一個(gè)很重要的標準？您提到過(guò)，自分稅制改革以后，各級政府對經(jīng)濟的主導性越來(lái)越強。這對金融體系有怎樣的影響？
　　李揚：分稅制改革后，中國經(jīng)濟發(fā)生了一項根本性的結構變化，經(jīng)濟增長(cháng)的政治推動(dòng)力從中央政府轉為地方政府。地方政府已不再只是中央在地方的延伸和代理機構，它已經(jīng)成為了一個(gè)有其獨立利益的實(shí)體，并在中央與地方之間形成了新的行政管理體制。這種體制對于金融體系的影響主要表現在三個(gè)方面：
　　一是分稅制下地方政府財權事權不對等，誘發(fā)中央和地方、上級和下級政府間的機會(huì )主義博弈；二是現行政績(jì)考核導向成為各級地方政府主導的投資擴張的強勁驅動(dòng)力；三是制度供給的缺失使得地方政府可以毫無(wú)約束地主導資源配置。
　　應該講，任何一個(gè)轉軌經(jīng)濟體發(fā)展的過(guò)程就是中央政府打破地方軟約束和向地方政府分權的推進(jìn)過(guò)程。中央政府通過(guò)權力分解和下放，以圖打破長(cháng)期以來(lái)束縛經(jīng)濟發(fā)展的僵化計劃體制。中央政府的財政分權和權力下放，不僅是市場(chǎng)經(jīng)濟規律的客觀(guān)要求，也是推進(jìn)經(jīng)濟體制轉型成功和深化的重要保證。
　　由此，才可能形成成熟市場(chǎng)經(jīng)濟的所謂“經(jīng)濟聯(lián)邦”的格局。1994年的分稅制改革也的確給我國在一定程度上帶來(lái)了財政的某種聯(lián)邦化趨勢，地方開(kāi)始從一個(gè)不具法人地位，也不被承認享有獨立利益的“車(chē)間”，開(kāi)始向一個(gè)由中央“控股”的、擁有合法獨立地位和利益，并可以此與中央及其他地區進(jìn)行合理利益博弈的 “子公司”演變。
　　記者：這不是有利于發(fā)揮多個(gè)積極性嗎？
　　李揚：但是，上、下級政府的財政相互獨立卻導致上級政府很容易發(fā)生機會(huì )主義行為，把問(wèn)題盡量往下級政府壓，把資金盡量往本級政府抽調。在這種體制格局下，利益博弈的邊界就必然會(huì )溢出體制之外，形成所謂“上有政策，下有對策”的局面，地方政府短期化傾向加劇，促使地方動(dòng)用一切當地資源進(jìn)行灰色的甚至是非法的博弈。
　　由于很多地方政府入不敷出，又缺乏地方債券等正常的融資渠道，求助中央政府撥款就成為必然之勢，中央向地方的轉移支付遂成為地方政府預算收入的中央項目。而就當前的情況論，中央財政的轉移支付能力畢竟有限，于是，地方政府自然就要把眼光投向金融資源。
　　問(wèn)題是，隨著(zhù)改革的逐步深化，金融資源已經(jīng)基本上按照市場(chǎng)化原則在全國范圍內分配，基于這一機制，金融資源向富裕地區集中便成為必然。在這種情況下，貧窮地區的地方政府便只能通過(guò)行政或其他超經(jīng)濟的手段爭奪區域內國有銀行分支機構的金融資源。
　　從某種意義上說(shuō)，在財政產(chǎn)權相對明晰的同時(shí)，中央和地方政府各自都存在不同程度的機會(huì )主義傾向的情況下，通過(guò)金融渠道爭用中央政府控制的金融“租金”，實(shí)際上是地方政府變相地與中央政府進(jìn)行財政資源競爭的表現形式之一；而不發(fā)達地區的地方政府對國有金融系統之金融資源的爭奪則是一種無(wú)奈的選擇。

中國銀行業(yè)面臨的實(shí)質(zhì)風(fēng)險何在——警惕轉軌中諸多體制矛盾的累積

　　記者：具體地說(shuō)，這次調查對中國銀行業(yè)的金融生態(tài)環(huán)境評價(jià)得出了怎樣的結論？
　　李揚：結論是這樣的。最近幾年以來(lái)，中國對金融風(fēng)險的管理已取得積極進(jìn)展。中國的國有商業(yè)銀行通過(guò)財務(wù)重組、引入境外戰略投資者、股權多元化乃至海內外上市等一系列改革舉措，已經(jīng)在相當程度上改善了內部治理結構并建立了正向激勵機制，尤其是銀行體系的不良資產(chǎn)比例和資產(chǎn)損失率已經(jīng)顯著(zhù)下降。
　　盡管如此，中國國有商業(yè)銀行股份制改革的成效與風(fēng)險隱患仍然值得擔心。因為，目前這種靠資金推動(dòng)的改革成績(jì)是否具有可持續性，這個(gè)問(wèn)題只有在一段時(shí)期之后才能作出進(jìn)一步的判斷。
　　我們的研究表明，中國銀行業(yè)所面臨的金融風(fēng)險問(wèn)題實(shí)際上是中國政治體制、經(jīng)濟體制轉軌過(guò)程中諸多體制性矛盾的累積，而不僅僅是國有銀行內部治理結構或者業(yè)務(wù)運作模式的缺陷所致。
　　實(shí)際上，從不良資產(chǎn)的形成機制角度看，法治環(huán)境和社會(huì )誠信缺失等金融生態(tài)環(huán)境問(wèn)題所造成的體制性風(fēng)險遠比金融機構內部治理方面的因素更為重要。如果這些體制性矛盾得不到有效解決，微觀(guān)治理結構的改良并不能保證金融業(yè)一定能夠發(fā)揮有效的資源配置作用，金融風(fēng)險同樣也會(huì )發(fā)生并積累成災。
　　在政府主導資源配置的經(jīng)濟體中，銀行即便能從治理層面將來(lái)自政府的直接干預擋在門(mén)外，但迫于經(jīng)濟的壓力，最終還是掙脫不出現行的體制框架。這意味著(zhù)，當中國國有銀行體系的內部改造進(jìn)行到一定階段之后，要想進(jìn)一步鞏固和深化金融改革的成果，就必須要從根本上推進(jìn)體制改革，轉變政府職能。若非如此，當下的一切努力就可能付諸東流。
　　記者：此前國際貨幣基金組織曾發(fā)表過(guò)一份研究報告指出，中國大型國有銀行的主要問(wèn)題在于內部治理與業(yè)務(wù)運作。您怎么看待這個(gè)觀(guān)點(diǎn)？
　　李揚：國際貨幣基金組織的經(jīng)濟學(xué)家和跨國公司的專(zhuān)家們針對國有商業(yè)銀行改革成效和風(fēng)險隱患所提出的問(wèn)題應該是在意料之中，但是他們對問(wèn)題成因的分析未免過(guò)于表象，開(kāi)出的藥方因而也難以做到“有的放矢”。
　　在我們看來(lái)，這主要是因為國際貨幣基金組織和跨國公司的專(zhuān)家們并沒(méi)有真正認識到中國金融業(yè)運行的深層次機制和體制環(huán)境及其對金融業(yè)的決定性影響。
　　比方說(shuō)，在市場(chǎng)競爭的壓力下，國有商業(yè)銀行不得不又重新回到與地方政府合作的路子上去。銀行與地方政府簽訂合作協(xié)議，允諾向地方建設項目提供配套貸款和資金支持，而地方政府則為這些項目提供多方面的優(yōu)惠政策。這種源于開(kāi)發(fā)性金融機構的“銀政合作”模式之所以會(huì )在國內商業(yè)銀行迅速“走紅”，其原因正基于此。
　　記者：您能舉個(gè)例子，并展開(kāi)分析一下嗎？
　　李揚：以2006年8月份被查處的內蒙古新豐電廠(chǎng)違規項目為例，共有9家銀行和2家財務(wù)公司參與貸款，貸款余額超過(guò)200億元。其中，國家開(kāi)發(fā)銀行 56.97億元、工商銀行40.17億元、建設銀行31.35億元、中國銀行22.91億元、農業(yè)銀行18.05億元、交通銀行11億元，其他還有中信、招商、民生等各家銀行，幾乎將中國各大商業(yè)銀行一網(wǎng)打盡。
　　由此，我們可以清楚地看到，中國的金融風(fēng)險固然有金融機構內部治理結構缺陷的原因，更有制約金融業(yè)生存與健康發(fā)展的外部“生態(tài)環(huán)境”這個(gè)體制性根源。
　　此外，國際貨幣基金組織和跨國公司的專(zhuān)家們在批評中國國有商業(yè)銀行股份制改革的成效與風(fēng)險隱患，并建議進(jìn)一步分散股權結構、改進(jìn)激勵機制的時(shí)候，似乎忽略了中國各地區之間顯著(zhù)的信貸資產(chǎn)質(zhì)量差異問(wèn)題。
　　從課題組的研究數據看出，2003—2005年，信貸資產(chǎn)質(zhì)量最差地區與資產(chǎn)質(zhì)量最好地區的不良資產(chǎn)比率相差一直在10倍以上，不良資產(chǎn)損失率相差也在10倍左右。
　　信貸資產(chǎn)質(zhì)量顯著(zhù)的地區間差異很難通過(guò)國有商業(yè)銀行本身的特征加以解釋?zhuān)�比如內部治理結構或者業(yè)務(wù)運作模式的缺陷。數據表明，各地區的貸款均主要來(lái)自四大國有商業(yè)銀行，資產(chǎn)質(zhì)量高的地區與資產(chǎn)質(zhì)量低的地區之間在這一點(diǎn)上并不存在顯著(zhù)差異。
　　由于四大國有商業(yè)銀行的垂直化管理模式已經(jīng)推行多年，經(jīng)過(guò)銀行管理體制的集中化改造，各地分支機構的管理者已經(jīng)不再受地方政府的領(lǐng)導，銀行貸款也必須經(jīng)由地方政府無(wú)權干預的信貸評審委員會(huì )審批，其目的就是要使國有銀行建立起以利潤為導向的現代化商業(yè)銀行管理體制。因此，我們有理由相信，各省分行之間在信貸資產(chǎn)質(zhì)量控制方面不應該存在顯著(zhù)的水平差異。
　　但是，信貸資產(chǎn)質(zhì)量的地區差異在很大程度上卻與地方政府對轄區經(jīng)濟的干預活動(dòng)有關(guān)。地區經(jīng)濟結構和市場(chǎng)發(fā)育程度的差異，比如國有企業(yè)占當地經(jīng)濟比重的不同，可以在一定程度上解釋地方政府對轄區經(jīng)濟的干預程度。數據顯示，國有企業(yè)資產(chǎn)規模占比較高的地區，不良資產(chǎn)比率相對較高。
　　記者：這一點(diǎn)并不令人感到意外。因為在國有企業(yè)資產(chǎn)規模占比較高的地區，國有企業(yè)貸款占比也相應較高。而國有企業(yè)在償還銀行貸款過(guò)程中的道德風(fēng)險卻是眾所周知的事實(shí)，國有銀行對此往往束手無(wú)策。政府對國有企業(yè)的支持也不是什么秘密。
　　李揚：是的。按照國際貨幣基金組織和跨國公司專(zhuān)家們的看法，既然各地區的個(gè)體和私營(yíng)企業(yè)貸款占比沒(méi)有顯著(zhù)差異，而國有企業(yè)貸款占比明顯較高，這可能就意味著(zhù)國有商業(yè)銀行在股份制改革之后仍然沒(méi)有進(jìn)行商業(yè)化運作，或者說(shuō)貸款沒(méi)有根據商業(yè)風(fēng)險進(jìn)行定價(jià)。
　　但是，數據顯示，以各省區法院每年經(jīng)濟合同糾紛案件的結案率衡量的法律執行效率與該地區國有企業(yè)資產(chǎn)規模占比呈現明顯的負相關(guān)關(guān)系。這在很大程度上能夠說(shuō)明，在國有企業(yè)占比較高的地區，市場(chǎng)發(fā)育程度相對較低，地方政府的行政效率比較低下，它們對轄區經(jīng)濟的干預程度也可能相對較高。
　　有鑒于此，我們認為，資產(chǎn)質(zhì)量低的地區國有企業(yè)貸款占比之所以較高，在很大程度上是由于這些地區國有企業(yè)資產(chǎn)規模較大所致。至于信貸風(fēng)險的地區差異，則在更大程度上與地區間的經(jīng)濟結構和法治環(huán)境差異有關(guān)。
　　從理論角度看，在任何一個(gè)國家，金融體系都絕非是獨立創(chuàng )造金融產(chǎn)品和金融服務(wù)的系統，它的運行更廣泛地涉及其賴(lài)以生存之區域的政治、經(jīng)濟、文化、法治等基本環(huán)境要素。在市場(chǎng)經(jīng)濟比較發(fā)達的國家，各種體制之間的協(xié)調性比較好，金融生態(tài)環(huán)境問(wèn)題不突出，因而不構成專(zhuān)門(mén)研究的對象。
　　而在中國這樣的體制轉軌國家，這種因“體制之間的相互不協(xié)調”而產(chǎn)生的金融生態(tài)環(huán)境問(wèn)題對于銀行體系的改革就有著(zhù)特別的重要意義，它可以說(shuō)明為什么在體制轉軌過(guò)程中，某些體制的改革“超前”和“滯后”（瓶頸）都可能造成無(wú)效率的結果。

誰(shuí)該對惡化的地區金融生態(tài)環(huán)境負責——責任并不全在地方政府

　　記者：既然如此，誰(shuí)該對惡化的地區金融生態(tài)環(huán)境負責？這次金融生態(tài)環(huán)境評價(jià)對構建良好的金融生態(tài)環(huán)境提出了哪些建議？
　　李揚：這個(gè)問(wèn)題問(wèn)得好。我們作為研究者，發(fā)現問(wèn)題還不是目的，找到解決問(wèn)題的建設性方法才是目的。從地區金融生態(tài)環(huán)境角度看，盡管是地方政府發(fā)動(dòng)了不可持續的破壞性競爭，并造成了某些地區金融生態(tài)環(huán)境的惡化，但導致這種狀況的深層次原因卻不完全在于地方政府。有鑒于此，構建良好的金融生態(tài)環(huán)境至少需要包括以下幾個(gè)層面的體制改革。
　　一是深化行政管理體制改革，加快推進(jìn)政府職能轉變，合理劃分中央和地方的公共事務(wù)管理職責。
　　地方政府的破壞性競爭以及由此產(chǎn)生的對地區金融生態(tài)的負面影響的存在，一個(gè)至關(guān)重要的原因在于，政府與市場(chǎng)的權利邊界不清晰，政府體系沒(méi)有從根本上轉變?yōu)楣�共服�?wù)型政府。改革開(kāi)放以來(lái)，中央政府在縱向職權劃分上以簡(jiǎn)政放權為重點(diǎn)，不斷調整和理順各級政府的職權關(guān)系，取得了一定成效。但是這種行政性分權模式仍存在不少問(wèn)題，尤其是各級政府的職能劃分依據不規范或不合理。
　　記者：我看到一份叫《中國利民分權化管理》的世界銀行報告說(shuō)，“實(shí)際上，中國將失業(yè)補償、醫療保險和養老金責任下放到地區（市）和縣政府，這在實(shí)際上獨一無(wú)二的�！�
　　李揚：是的。隨著(zhù)中國經(jīng)濟的發(fā)展和市場(chǎng)化進(jìn)程的推進(jìn)，地方更多地承擔了經(jīng)濟發(fā)展的責任，更多的事權也被下放，地方政府的權利逐漸擴大。在這樣的前提下，基于對中央政府在利益分成機制上的不信任，地方政府必然存在著(zhù)利用“模糊產(chǎn)權”和“預算軟約束”的制度環(huán)境來(lái)攫取體制外收入的動(dòng)力。
　　為此，需要積極探索法治性分權模式，加快健全和完善相關(guān)的法律法規體系，修改有關(guān)法律，或制定專(zhuān)門(mén)的法律、法規，按性質(zhì)、領(lǐng)域、范圍等明確界定各級政府職權，實(shí)現縱向政府行政層次的合理化，并將調整各級政府職權范圍的程序法定化�！　�
　　二是改革不合理的稅制體系和稅收征管模式，建立規范的財政均等化轉移支付制度，強化對中央和地方各級政府和各部門(mén)的預算管理和審查監督制度。
　　自黨的十四屆三中全會(huì )以來(lái)，盡管中央已逐步明確了以公共財政為導向的財稅體制改革目標，但是近年來(lái)地方財稅體制改革嚴重滯后。地方稅缺乏主體稅種，以增值稅、營(yíng)業(yè)稅等流轉稅為主的稅制體系使地方稅收過(guò)度依賴(lài)GDP增長(cháng)，并且對中央的反周期政策極為敏感；由生產(chǎn)地或企業(yè)注冊地征稅的稅收征管模式不僅不利于縮小城鄉差距和地區差距，更進(jìn)一步導致“政商勾結”和地方保護主義盛行。
　　由于在分稅制改革過(guò)程中沒(méi)有以規范的方式明確各級政府間的財權和事權關(guān)系，政府間財權和事權劃分不合理，結果導致財權層層上移，事權層層下移。公共支出的高度分權化與財政收入不斷集中化的趨勢形成鮮明對照。在公共支出總額當中，中央支出僅占30%，按國際標準衡量處在一個(gè)較低水平。
　　1994年分稅制財稅體制改革的缺漏在造成省級以下地方財政嚴重困難的同時(shí)，也未能通過(guò)中央政府的轉移支付職能有效發(fā)揮地區間財政均等化的作用。雖然近年來(lái)中央對地方的轉移支付規模逐年遞增，2001年、2002年、2003年中央補助地方支出分別為6001.95億元、7351.77億元和 8261.41億元，分別占當年中央財政支出的51.0%、52.1%和52.7%，占地方財政支出的45.7%、48.1%和48.0%。
　　記者：地方政府“跑部錢(qián)進(jìn)”之風(fēng)愈演愈烈，是否與此有關(guān)？
　　李揚：正是這樣。由于制度不規范、不透明，同時(shí)由于預算編報不完整，對中央撥款的去向和使用效率均缺乏有效的審查和監督，規模龐大的轉移支付對于平衡地區間財政收入差距作用非常有限。從這個(gè)角度看來(lái)，要規范地方政府的行為，必須對現行財稅體制進(jìn)行根本性的變革，著(zhù)力解決地方財政與事權不匹配的問(wèn)題。
　　三是強化社會(huì )信用體系建設，從立法和司法角度強化對債權人的利益保護機制，建立以保護債權人為中心的規范有序的社會(huì )信用環(huán)境。
　　四是推進(jìn)金融體制改革，建立規范化的地方政府融資渠道，構建多層次、區域化的資本市場(chǎng)，破除金融抑制和國有銀行壟斷。