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 ■有關(guān)專(zhuān)家表示，修訂應突出以人為本，直接明確規定賠償責任限額
4月24日，一名東航飛行員辭職遭遇航空公司索賠1275萬(wàn)元一案，在昆明市中級人民法院終審宣判，判其賠償東航培訓費等共計140萬(wàn)余元。
歷時(shí)近一年的“天價(jià)”索賠案塵埃落定，不管該案與東航“返航”事件有無(wú)關(guān)聯(lián)，但與“返航”事件牽出的飛行員跳槽難、旅客延誤賠償難等問(wèn)題一樣，都從不同側面反映一個(gè)現實(shí)：民用航空法嚴重滯后于航空業(yè)發(fā)展。
今年1月，原民航總局代局長(cháng)、現任民航局局長(cháng)李家祥，在全國民航工作會(huì )議上表示：加快《民航法》修訂工作。有關(guān)專(zhuān)家認為，民航法修訂，應當突出以人為本的思想，加強對消費者權益和飛行員權益的保護。
爭議凸顯缺失
3月31日東航集體“返航”事件發(fā)生，在人們的熱切關(guān)注下，東航4月7日承認其系“人為因素”引起。
飛行員為什么故意返航？人們在進(jìn)一步追問(wèn)中得知：飛行員發(fā)泄對航空公司的不滿(mǎn)，用旅客與航空公司博弈。
跳槽難、勞動(dòng)強度大、待遇不公……隨后，飛行員紛紛站出來(lái)訴苦，讓人們知道了高薪風(fēng)光的飛行員還有如此之多的難言之隱，同時(shí)也讓人們了解了飛行員與航空公司間的博弈由來(lái)已久：2006年6月，因欲辦離職手續未獲公司批準，東航某分公司6名飛行員在東航上�？偛块_(kāi)始為期5天的“絕食”抗議�！敖^食”飛行員稱(chēng)，之前提出辭職，被公司按有關(guān)規定追索機長(cháng)600萬(wàn)元、副駕駛307萬(wàn)的巨額賠償。2008年3月14日下午，由于認為受到了不公正的待遇，上海航空公司40余位機長(cháng)同時(shí)報請“病假”。2008年3月28日，東星航空11名機長(cháng)因與公司發(fā)生勞資等糾紛，集體“告假”……
“之所以發(fā)生以上事件，一個(gè)重要的原因就是，無(wú)論是航空法，還是原民航總局的規定，都沒(méi)有明確規定飛行員合理流動(dòng)的機制�！敝袊ù髮W(xué)航空與空間法研究中心研究員張起淮認為，東航集體“返航”，是飛行員為了保護自己的權益，可又無(wú)法尋找到有利的法律武器和法律途徑的情況下，發(fā)生的“激進(jìn)”行為。
張起淮進(jìn)一步分析，大規模的飛行員辭職，主要是對航空公司內部管理機制的不滿(mǎn)。飛行員和航空公司之間缺乏一個(gè)有效運作的關(guān)系溝通和矛盾解決機制。一旦發(fā)生矛盾，即使飛行員的合法權益受到航空公司的侵害，飛行員也無(wú)法從正當的途徑討個(gè)“說(shuō)法”，必然會(huì )導致雙方矛盾激化。
延誤旅客獲賠難的問(wèn)題，一直被口“誅”筆“伐”，在這次“返航”事件的處理中，同樣受到爭議。據了解，民航法第一百二十六條規定，旅客、行李或者貨物在航空運輸中因延誤造成的損失，承運人應當承擔責任。經(jīng)查明，集體“返航”事件，航空公司沒(méi)有免責理由，賠償是必須的�？稍趺促r償？賠多少？現行民航法并未作出規定。
依據2004年7月原國家民航總局出臺的《關(guān)于貫徹國內航空公司因自身原因造成航班延誤給予旅客經(jīng)濟補償的指導意見(jiàn)》，東航只給每名旅客400元左右的補償，逃避了賠償責任，表態(tài)令受延誤的旅客十分不滿(mǎn)。
有關(guān)專(zhuān)家表示，民航法在旅客權益保護上，有兩個(gè)問(wèn)題比較突出，一是在發(fā)生航班延誤的情況下如何處理？補償之外，如何對旅客進(jìn)行賠償？現行民航法對此的規定缺乏可操作性；另一個(gè)是在造成旅客傷亡的情況下，對其的賠償數額與國際標準差距較大。
修訂步履蹣跚
“法律規定過(guò)于原則，操作性較差的民航法已經(jīng)到了必須修改的地步�！敝袊窈焦芾砀刹繉W(xué)院航空法研究中心主任董念清教授表示，民航法已經(jīng)實(shí)施了12年，現在環(huán)境發(fā)生了很大的變化，航空業(yè)也在迅速發(fā)展，中國航空運輸總周轉量已居世界第二位，民航法不適應現實(shí)需求的矛盾日益突出。
事實(shí)上，民航法從1996年3月起施行至今的12年里，伴隨著(zhù)航空業(yè)發(fā)展中的新情況新問(wèn)題，修訂民航法的呼聲就沒(méi)有斷過(guò)。
2003年，隨著(zhù)民航重組的結束和我國加入WTO以及各項法制改革進(jìn)程的加快，民航所面臨的國內外法制環(huán)境發(fā)生了變化。當時(shí)，據媒體報道，有關(guān)部門(mén)順應專(zhuān)家學(xué)者的呼吁，展開(kāi)了民航法的修訂工作，稱(chēng)“雙接軌”的需要：既要與市場(chǎng)接軌，又要與法制接軌。此后，還有報道“修訂草案稿已完成”、“有百余處修改”
等消息。
因賠償標準問(wèn)題，2004年11月發(fā)生的包頭空難事件，長(cháng)時(shí)間被炒得沸沸揚揚。2006年2月28日，原民航總局公布了《國內航空運輸承運人賠償責任限額規定》，將航空運輸承運人對每名旅客的賠償責任限額規定為40萬(wàn)元人民幣。在2006年的兩會(huì )上，全國人大代表聯(lián)名建議修改民航法。人大代表、政協(xié)委員和一些法律專(zhuān)家認為，民航法有關(guān)條款滯后、民航內部管理制度不完善、不統一，其中不乏“自我保護”的“霸王條款”。
2007年1月，原民航總局公開(kāi)表態(tài)，現行的民航法產(chǎn)生于政企合一時(shí)期，隨著(zhù)民航改革政企分開(kāi)后，該法部分內容已不適應民航發(fā)展和旅客權益保護的需要，亟待修訂。同時(shí)，透露已啟動(dòng)了民用航空法修訂的調研工作。
時(shí)至今日，民航法的修訂還是“只聞樓梯響，不見(jiàn)人下來(lái)”。張起淮介紹，修訂工作不如預想的進(jìn)展順利。最大的阻力來(lái)自民航業(yè)內部，民航管理部門(mén)出于對自身部門(mén)利益的維護，自然不會(huì )積極制定給自己增加約束的相關(guān)規定，包括旅客賠償及飛行員流動(dòng)等方面。
突出以人為本
民航法應該修、急于修，已成社會(huì )共識。對此，專(zhuān)家提出了修改期望和建議。
張起淮認為，民航法的修改，應當突出以人為本的思想，加強對消費者權益和飛行員權益的保護，合理限制行業(yè)保護。他建議盡快組織相關(guān)管理人員和專(zhuān)家對目前民航法存在的缺陷，以及航空業(yè)出現的新問(wèn)題加緊研究，制訂一部與國際接軌、適當超前的航空基本法。對目前民航法中有關(guān)賠償標準、航班延誤賠償等落后于社會(huì )發(fā)展的規定進(jìn)行修改，添加機場(chǎng)安全管理、事故處理程序等規定。
民航法是在計劃經(jīng)濟體制向市場(chǎng)經(jīng)濟體制轉軌的過(guò)程中制定的，主要針對行業(yè)監管，對民航企業(yè)傾斜色彩濃。對此，董念清表示，在消費者與承運人二者的利益上，應從向承運人傾斜轉為向消費者傾斜。因為航空運輸業(yè)已不再是當初弱不禁風(fēng)的行業(yè)，當初為了保護幼稚的民航業(yè)，法律上做出了一些傾斜，那么，在航空業(yè)成長(cháng)壯大的今天，法律的天平應向消費者傾斜。
同時(shí)，他指出，目前世界有些國家(包括國際公約)的法律規定，都已經(jīng)更多地轉向維護消費者權益了。
鑒于國際條約及各國航空基本法中對航空運輸的賠償標準和賠償責任限額都有直接規定，有關(guān)專(zhuān)家建議，我國也應在民航法中直接明確規定賠償責任限額，并本著(zhù)
“法律面前一律平等”的原則，統一國際國內賠償標準。退一步講，如果考慮到我國目前的經(jīng)濟發(fā)展水平，不能一步到位在民航法中直接規定，也應在民航法中授權國務(wù)院對賠償標準進(jìn)行具體規定。而不能像現在這樣授權原民航總局。民航局與航空公司、機場(chǎng)利益掛鉤，難以實(shí)現公平。
專(zhuān)家還建議，應當明確對賠償責任限額的修訂時(shí)限、修訂程序和修訂期限等內容。 |