村民張美云是新政的受益者，14年前，她通過(guò)抵押房屋貸款，開(kāi)了這家五金店。洪克非 攝

    2009年2月19日，湖南省瀏陽(yáng)市官渡鎮南岳居委會(huì )村民唐秋一身輕松。在還清瀏陽(yáng)市農村合作銀行的10萬(wàn)元貸款后，元宵節剛過(guò)，他就急忙到鎮房管所解除了抵押�！坝蟹N很放松的感覺(jué)，畢竟房子又回到我的手中了�！�
    今年35歲的唐秋在市場(chǎng)闖蕩多年后，一直期望能擁有自己的家具加工廠(chǎng)�？山�(jīng)過(guò)估算，建廠(chǎng)總投資逾30萬(wàn)元。唐秋幾經(jīng)拼湊，仍然有10多萬(wàn)元的缺口。一家人商量一夜，決定把80多平方米的房子，到官渡鎮房管所辦了房產(chǎn)證。之后，唐秋拿著(zhù)房產(chǎn)證到瀏陽(yáng)市農村合作銀行抵押貸款10萬(wàn)元，解了燃眉之急。
    在城市里面十分平常的房屋抵押貸款在農村實(shí)行的背后，是一項悄悄試行了十多年的“農屋新政”：給農宅確權、并抵押融資，這兩項都是全國首創(chuàng )。

破解農村經(jīng)濟發(fā)展資金之困

    比及唐秋，瀏陽(yáng)棖沖鎮農民張美云夫婦則是較早嘗到“農屋新政”甜頭的人。14年前,張美云夫婦從鄉下遷往鎮上安家立業(yè)。他們買(mǎi)地皮建房，計劃開(kāi)一個(gè)小五金店，但東拼西湊，不僅欠下6萬(wàn)元債務(wù)，而且做生意所需的流動(dòng)資金也沒(méi)有著(zhù)落，發(fā)家致富的夢(mèng)想變得遙遠。
    同一年，瀏陽(yáng)市政府發(fā)文，要求“做好鄉鎮單位和個(gè)人房屋產(chǎn)權產(chǎn)籍登記發(fā)證工作”，一批辦事員被派到鄉鎮駐點(diǎn)。瀏陽(yáng)市房產(chǎn)局在張家隔壁的二樓租了個(gè)房間，棖沖鎮房管所掛牌成立。房管所的辦事員動(dòng)員張美云辦個(gè)房產(chǎn)證，因為可以將房子抵押給農村合作銀行，貸些款盤(pán)活生意。依此辦理的張美云很快拿到了3萬(wàn)元貸款。14年后，回憶當時(shí)的舉動(dòng)，她認為抵押農房貸款一定程度上改變了她的命運。
    2月18日上午，瀏陽(yáng)市房產(chǎn)局局長(cháng)張益平在解釋當時(shí)政策起因時(shí)說(shuō)，“主要是因為農村因房屋產(chǎn)權之爭經(jīng)常發(fā)生兄弟之間、叔嫂之間的爭執和矛盾，辦理產(chǎn)權證有利于化解矛盾�！�
    現任瀏陽(yáng)房產(chǎn)局辦公室主任李勇，當年是駐點(diǎn)瀏陽(yáng)北盛鄉的辦事員。當時(shí)，和他搭檔的是一個(gè)常年和當地農民打交道的基層信貸員，日常工作就是挨家挨戶(hù)上門(mén)，宣講政策，動(dòng)員農民辦房產(chǎn)證。剛開(kāi)始，農民辦證的積極性并不高，“認為沒(méi)多大必要，辦證還要花幾百塊錢(qián)”。
    而事實(shí)上，“農屋新政”推出前，農民就有較強的貸款需求。離湖南省會(huì )長(cháng)沙1個(gè)小時(shí)車(chē)程的瀏陽(yáng)市，幾度被評為全國縣域經(jīng)濟百強。在農村的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)中，苗木種養、花炮加工等都是遠近聞名的項目，也急需充沛的流動(dòng)資金支持。
    因國家規定集體所有制土地不得用于抵押辦理貸款，而農民能抵押的最值錢(qián)的東西就是房子和土地。除了這兩樣，農民很難拿出有價(jià)值的抵押物，這也使其獲取貸款異常艱難。
    對此，銀行也愛(ài)莫能助。瀏陽(yáng)農村合作銀行分管信貸的副行長(cháng)李壽樹(shù)說(shuō)，只要是商業(yè)銀行，它就一定會(huì )追求利潤最大化，同時(shí)也一定要保證貸出資金的安全，避免風(fēng)險�！百J款要有抵押，這是保證安全規避風(fēng)險的重要措施。過(guò)去農民為什么貸款難，要害就在抵押物上�！�
    除抵押貸款外，只剩小額貸款和質(zhì)押貸款兩類(lèi)。前者杯水車(chē)薪，而質(zhì)押對于除開(kāi)房屋就無(wú)其他資產(chǎn)可言的創(chuàng )業(yè)農戶(hù)來(lái)說(shuō)，同樣可望不可即。農民貸款難已成為農村，特別是中西部地區農村發(fā)展滯后的關(guān)鍵問(wèn)題。據全國人大財經(jīng)委員會(huì )的一份資料統計，農業(yè)在整個(gè)金融機構中占用的貸款額度不到6％。
    瀏陽(yáng)的“農屋新政”巧妙地解開(kāi)了其中的癥結。用農民房屋抵押貸款盤(pán)活了農村金融。瀏陽(yáng)市農村合作銀行一負責人透露，當地農戶(hù)除了3萬(wàn)元以下的小額信用貸款用于簡(jiǎn)單種養以外，開(kāi)店辦廠(chǎng)、規模種養所需的大額貸款80％采用了住房抵押貸款形式。
    被譽(yù)為“世界煙花之鄉”的瀏陽(yáng)，煙花制造業(yè)支撐起了當地經(jīng)濟的半壁江山。遍地開(kāi)花的煙花工廠(chǎng)、半農半工半商的農民，讓瀏陽(yáng)農民在融資貸款上的探索走在前列。瀏陽(yáng)市房產(chǎn)局提供報表顯示，貸款過(guò)百萬(wàn)元的煙花企業(yè)比比皆是。
    據瀏陽(yáng)市房產(chǎn)局統計，1995年實(shí)行政策之初，全市投放給農戶(hù)和鄉鎮企業(yè)的貸款為3．35億元。而到了10年后的2005年，各個(gè)金融部門(mén)投放給農戶(hù)和鄉鎮企業(yè)的貸款為26.18億元，10年間增長(cháng)了6．8倍。此時(shí)到瀏陽(yáng)市房產(chǎn)部門(mén)登記備案的農村房屋抵押達10172宗，抵押額近103億元。
    “10年來(lái)農民用投入的139.6億元建造的房屋，通過(guò)產(chǎn)權確認和抵押，換得了93.54億元的流動(dòng)資金。把農民最大的財富——房子，由死錢(qián)變成了活錢(qián)�！睆堃嫫秸f(shuō)，2008年，農戶(hù)的抵押融資多達10個(gè)億，成為破解農民貸款難的一把金鑰匙。銀行也從中獲益，年盈利過(guò)億的瀏陽(yáng)市農村合作銀行的一份報告顯示，其農屋抵押貸款的發(fā)放量，2008年9月止，已經(jīng)占總量的近四成。
    新政似乎催生了一個(gè)農戶(hù)、金融機構共贏(yíng)的局面，并因此寫(xiě)入了瀏陽(yáng)市委經(jīng)濟工作會(huì )議和市政府的工作報告之內。

低調的嘗試

    然而，給農民住房頒發(fā)產(chǎn)權證一直存在爭議。原因是農民的住房是在集體所有的“宅基地”上建成的�！锻恋毓芾矸ā访鞔_規定，“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設�！�
    1999年，國務(wù)院辦公廳曾專(zhuān)門(mén)發(fā)出通知，強調“農民的住宅不得向城市居民出售”，“有關(guān)部門(mén)不得為購買(mǎi)的住宅發(fā)放土地使用證和產(chǎn)權證”。2008年1月8日國務(wù)院下發(fā)通知，重申“城鎮居民不得購買(mǎi)小產(chǎn)權房”，并且再次明確：“農村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準�！�
    但瀏陽(yáng)市房產(chǎn)局有關(guān)負責人認為，給農民住房頒發(fā)產(chǎn)權證是有法律依據的�！段餀喾ā分幸幎ǎ骸皣�家對不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統一登記制度”、“不動(dòng)產(chǎn)權屬證書(shū)是權利人享有該不動(dòng)產(chǎn)物權的證明”。這些規定并未區分城市居民住房和農民住房，顯然適用所有人。
    “從另一個(gè)角度來(lái)看，房產(chǎn)局也沒(méi)有規定是城市房屋產(chǎn)權局，而不能給農村房屋權屬確權認定！法無(wú)禁止即是可行�！焙�南當地有律師甚至認為，強行限制給農屋確定產(chǎn)權，有制度化加劇城鄉差異的后果。
    張益平承認，執行中曾有專(zhuān)家質(zhì)疑農屋的抵押并擔心農村住房的出讓問(wèn)題，但事實(shí)上，操作中從未逾越法律紅線(xiàn)。因抵押而產(chǎn)生的農屋資產(chǎn)轉移只能限定在本經(jīng)濟組織內，實(shí)際執行中，更強化為本村本組之內。而農民的住房權屬在本村內發(fā)生轉移，法律是允許的。
    記者查詢(xún)湖南省和長(cháng)沙市有關(guān)文件，發(fā)現政策的限定十分明確。湖南省建設廳和長(cháng)沙市的文件指出，“集體所有土地上的房屋實(shí)行登記發(fā)證制度”。長(cháng)沙市則細化規定，“權屬證書(shū)采用建設部監制的全國統一的《房屋所有權證》、《房屋共有權證》和《房屋他項權證》�！鞭r戶(hù)房屋產(chǎn)權證與城市居民的區別是，“權證應明確注明土地為集體所有”。
    對于外界擔心的流轉問(wèn)題，長(cháng)沙市的政策規定，因“買(mǎi)賣(mài)、交換、贈與、繼承……”等原因，房屋權屬“在本集體經(jīng)濟組織內”發(fā)生轉移的，辦理轉移登記須提供“所在集體經(jīng)濟組織同意轉移的證明”。湖南省建設廳同樣規定，轉移登記需要提交“經(jīng)村民會(huì )議同意或者村民會(huì )議授權經(jīng)村民代表會(huì )議同意的證明材料”。

農民財產(chǎn)價(jià)值的確認

    有專(zhuān)家認為，瀏陽(yáng)乃至湖南給農民住房頒發(fā)全國統一的產(chǎn)權證的做法，“是對農民擁有住房的現狀給予的法律上的確認”。而官渡鎮房管所所長(cháng)顏源感受得更多的是農民對財產(chǎn)價(jià)值的重新認識。
    顏源所在的官渡鎮房管所下轄達滸、官渡、大圍山等5個(gè)鄉鎮，去年一年辦理了房屋權屬登記600多戶(hù)�！懊Φ臅r(shí)候局里還抽調了三個(gè)人來(lái)幫忙，最多的一個(gè)月辦理了203本�！鳖佋锤嬷�，新辦理的農戶(hù)還沒(méi)有一戶(hù)進(jìn)行抵押登記的。而此前辦理房產(chǎn)登記的則有68宗進(jìn)行了抵押貸款搞創(chuàng )業(yè)經(jīng)營(yíng)。
    瀏陽(yáng)市房產(chǎn)局鄉鎮辦主任何輝對此的分析是，在國內農村，作為休養生息之地的房屋是農民一輩子最為看重的財產(chǎn)。從確定財產(chǎn)價(jià)值到抵押投資，其間必然有一個(gè)過(guò)程。很多人都是走“從確權到簡(jiǎn)單資本運營(yíng)（抵押貸款）”的道路。
    與之前相比，農民辦理房產(chǎn)證的積極性也大有提高，何輝認為，背后的動(dòng)因來(lái)源于農民的維權意識的提高。他記得，有一戶(hù)農民剛蓋好房子，就要求辦房產(chǎn)證。后來(lái)對方慶祝喬遷之喜，擺酒請客，還特意邀請何輝�！斑@個(gè)事情給我的感覺(jué)是，當地老百姓的產(chǎn)權意識有明顯提高�！焙屋x說(shuō)。
    據瀏陽(yáng)市房產(chǎn)局一份抽樣調研報告顯示，從1995年到2005年，農村房屋辦證比率已從不足5％上升到10％。而這10年，也是瀏陽(yáng)市農村村民建房的高峰期。瀏陽(yáng)房產(chǎn)部門(mén)的調查表明，從1995年開(kāi)始，該市進(jìn)入農村村民建房高峰期，每年有4％~7％的村民建設新房。全市每年年建房量在1．2萬(wàn)~2.1萬(wàn)戶(hù)之間，年投資6億~10億元之間，占目前全市年投資的10％~14％。
    2005年，瀏陽(yáng)市房產(chǎn)局的針對3030戶(hù)的一項抽樣調查表明，該群體建房每平方米造價(jià)為198元，建房費用戶(hù)均達3．928萬(wàn)元。而按全市31.28萬(wàn)戶(hù)推算，農村房屋資產(chǎn)量達110億~120億元之間（其中按人均為112.39億元，按戶(hù)均計算為122.88億元），這是一筆巨大的財富。
    2005年~2008年，瀏陽(yáng)市的縣域經(jīng)濟有了長(cháng)足發(fā)展，并數度步入全國經(jīng)濟百強縣之列。據了解，部分富裕地方，農屋的造價(jià)高達幾十萬(wàn)元以上。產(chǎn)權的確認“為農民進(jìn)入資本市場(chǎng)打開(kāi)了通道”。

限制“全流通”是桎梏還是保護

    2008年8月以來(lái)，“農屋新政”在湖南各地逐漸開(kāi)展。2008年10月，中央發(fā)布文件，允許農村土地多種形式流轉，鼓勵農民融資。這給了瀏陽(yáng)的房產(chǎn)部門(mén)極大信心�！拔覀儨蕚湎仍谝粋�(gè)鄉鎮搞試點(diǎn)，集中所有力量，將該地區的辦證登記率提高到90％，并依次推廣�！睆堃嫫浇榻B說(shuō)，“全瀏陽(yáng)市農房約值120億元資產(chǎn)，如果能開(kāi)發(fā)一半，就將有60億元進(jìn)入經(jīng)濟領(lǐng)域�！�
    據棖沖鎮房管所所長(cháng)王傳輝介紹，在該鎮街道，40％的農戶(hù)已經(jīng)辦理了房產(chǎn)登記手續，他所轄的天平橋鎮街區，這一比例達到了90％。街區的規模也在逐年壯大，許多人像張美云當年一樣，通過(guò)“買(mǎi)地建房——抵押房屋貸款——做生意還貸”的方式進(jìn)入小城鎮。
    與此同時(shí)，這一新政存在的問(wèn)題也十分明顯。農民成為市場(chǎng)主體以后，是否做好承擔市場(chǎng)風(fēng)險的準備？限定流轉渠道的抵押，還不了錢(qián)所可能導致的風(fēng)險也引人關(guān)注。當地一銀行人士稱(chēng)，當前的農民住房抵押貸款存在一定風(fēng)險，因為農民宅基地上房子的流轉限定在本村組間，這種保護性政策將外來(lái)購買(mǎi)者排除在門(mén)外。而在農村要處置抵押物很難行得通，許多村民礙于情面不會(huì )去買(mǎi)抵押房。變現之難決定銀行風(fēng)險防范之弱。
    他見(jiàn)過(guò)多起類(lèi)似事件，其中一戶(hù)，在十幾年前就收到了法院的拍賣(mài)通知，但房子至今也沒(méi)賣(mài)出去。在張美云家對面，兩戶(hù)同樣是從鄉下搬來(lái)建房的人家，就因為到期無(wú)法還貸，房子被拍賣(mài)，最終只能轉回鄉下老家。如此一來(lái)，這一漸進(jìn)式農村產(chǎn)權改革也凸現隱憂(yōu)：農民住房抵押或者賣(mài)出后，如何實(shí)現后續保障？
    何輝則認為情況沒(méi)有如此復雜。銀行在貸款時(shí)對申請人的條件會(huì )審查，而其貸款的額度一般在房屋價(jià)值的50％以下，遠低于城市房屋價(jià)值70％的比率。對于操作者的壓力較小。瀏陽(yáng)市農村合作銀行合規和風(fēng)險管理部經(jīng)理劉志陽(yáng)也持有相同觀(guān)點(diǎn)：農民集中一輩子財力建設的房屋不會(huì )輕言放棄。瀏陽(yáng)北區一戶(hù)抵押住房創(chuàng )業(yè)后，無(wú)法還貸導致房屋被處置，村組內無(wú)人租買(mǎi)。但法院執行局去處置時(shí)，才揭了幾塊瓦，其親戚就籌資開(kāi)始還貸。
    對于天災人禍導致房屋需要處置的，銀行一般給予照顧。但這些年來(lái)一般不會(huì )出現拒不還貸的情況。他的估算是，因為各種原因無(wú)法還貸，最終需要處置房屋的，不到無(wú)法還貸戶(hù)數的10％。他認為，隨著(zhù)中央發(fā)布文件，允許農村土地多種形式流轉、鼓勵農民融資等政策出臺，今后的房屋處置情況會(huì )有一個(gè)好的前景。
    但質(zhì)疑者擔憂(yōu)，即便嚴格制度設計可以減少銀行資產(chǎn)風(fēng)險，但限于“保護”、無(wú)法“全流通”的房屋又何以真實(shí)體現價(jià)值？又怎能進(jìn)一步起到促進(jìn)農村融資的創(chuàng )業(yè)作用？該人士提醒記者注意，瀏陽(yáng)的產(chǎn)業(yè)結構和良好的經(jīng)濟基礎可能是與“新政”互助的基礎條件，對于其他農村地區而言，前景有待觀(guān)察。
    本報湖南瀏陽(yáng)2月22日電