據媒體報道,發(fā)改委決定將在全國推廣煤炭重組“山西模式”。筆者認為,在山西煤改尚未真正見(jiàn)效的情況下就推向全國顯得過(guò)于急躁,機會(huì )成本極大的試錯性改革極有可能付出巨大的代價(jià)。在此,我們有必要回顧山西煤改的過(guò)程。
短短五年,山西煤改就經(jīng)歷了截然不同的兩次劇變。礦難所帶來(lái)的政治上的負面影響,使得山西省政府有充分的理由提供新的制度約束以減少礦難發(fā)生。2004年的私有化,試圖通過(guò)明確產(chǎn)權、明確責任來(lái)完善煤礦管理,以降低礦難事故率。這次改革最初成果明顯。以臨汾為例,從2002年至2005年,煤炭百萬(wàn)噸死亡率從3.12下降到0.93,遠低于全國平均的2.81。然而近幾年頻發(fā)的安全事故,又重新讓人懷疑私有化能否達成它的目標。政府面對頻繁的礦難和復雜的煤炭業(yè)格局,企圖重新借助國有企業(yè)的內部管理,降低礦難發(fā)生的頻率。
問(wèn)題在于,現在認為私有化是失敗的改革,那么它失敗在哪里?11月15日《人民日報》用數據說(shuō)明中小煤礦的“沉疴”:2007年山西鄉鎮煤礦的百萬(wàn)噸死亡率是重點(diǎn)大礦的17.8倍；小煤礦資源浪費嚴重,資源回收率15%左右,僅相當于先進(jìn)水平的1/4,按中小煤礦年產(chǎn)3.5億噸煤計算,每年要浪費10億噸左右煤炭資源。
然而,數據的表象極有可能掩蓋問(wèn)題的實(shí)質(zhì)。山西煤炭業(yè)真正的弊病不在于私有化本身,而在于私有化缺乏完善的法治環(huán)境和公權力的保障。按照私有化的完美設想,產(chǎn)權明確的中小煤礦將嚴格遵守法律,執行安全標準,那么絕不會(huì )有如此高的事故率。但完美的理論遭遇到現實(shí)的中國國情,私有化改革在推進(jìn)的過(guò)程中遭到了極大的扭曲。繁重的審批手續留下巨大的尋租空間,小煤礦企業(yè)主主動(dòng)或被動(dòng)尋找“保護傘”。某些官員憑借公權力脅迫承包者將煤礦轉包給自己的親信,不少小煤礦甚至成為某些官員的個(gè)人金庫。正因為官煤勾結,中小煤礦老板在安全措施上愈發(fā)視法律為無(wú)物,而由于煤礦產(chǎn)權被層層轉手,產(chǎn)權混亂帶來(lái)的委托代理失效使得最終的開(kāi)采者在巨額利潤面前失去最后一點(diǎn)顧忌,應有的安全保證得不到有效落實(shí),直接導致礦難發(fā)生。而礦難給政府高層帶來(lái)的政治壓力又導致政策反反復復,經(jīng)常停產(chǎn)整頓,屢屢打斷改革的進(jìn)程。摸不清方向的煤礦主更加趨向于短期行為,抱著(zhù)撈一把就走的心態(tài)進(jìn)行賭博式開(kāi)采。
如此混亂的局面,絕不只存在于煤炭行業(yè),也不只存在于山西,實(shí)際上是當下許多行業(yè)的一個(gè)縮影。因此,重回計劃經(jīng)濟的說(shuō)法才會(huì )在各種領(lǐng)域幽靈重現。正像山西人給小煤礦總結的四宗罪,百姓只注意到“浪費資源、破壞生態(tài)、草菅人命、腐蝕干部”的表象,卻沒(méi)有考慮背后的深層邏輯。但因此責怪他們又毫無(wú)道理,因為他們是真正的受害者。中央即使有再大的政治理想,在推行某項政策時(shí)往往要依賴(lài)最基層的地方政府,而龐大的基層地方勢力既是改革的推動(dòng)者,也極有可能成為改革的阻礙者。這正是中國國情之復雜和改革之難的體現。當面對日漸龐大和難以撼動(dòng)的地方利益集團時(shí),中央對于私有化環(huán)境下資本與權力合謀的制度環(huán)境難以掌控,而礦難愈來(lái)愈泛濫,民情愈來(lái)愈洶涌,只能選擇“國進(jìn)民退”的次優(yōu)選擇,至少這樣能夠通過(guò)政府內部約束減少官煤勾結的腐敗和礦難發(fā)生的頻率,以此化解政治危機。我寧愿把這次改革看作中央對地方勢力的一次以退為進(jìn)的戰略:先掃清改革障礙,穩定政治,適當時(shí)機再謀新的改革。理解了這一點(diǎn),我們也就不難理解“國進(jìn)民退”了。
|
|