央行預警地方融資風(fēng)險
    2009-09-22    記者:陳昆才 蔣云翔    來(lái)源:21世紀經(jīng)濟報道

  地方政府融資平臺的“狂歡節”許將不再。
  “今年地方融資平臺在全國有了加速發(fā)展,對許多地區的地方財政償付能力構成了威懾,很可能會(huì )造成財政問(wèn)題和金融問(wèn)題!9月21日,中國人民銀行副行長(cháng)劉士余在參加中債信用增進(jìn)投資股份有限公司成立儀式上說(shuō)。
  無(wú)論是“四萬(wàn)億”財政刺激方案,還是上半年的7.4萬(wàn)億天量信貸,其一個(gè)主要流向便是有地方政府融資平臺所支持的固定資產(chǎn)投資項目。這類(lèi)融資平臺多是地方政府發(fā)起設立,通過(guò)劃撥土地、股權、規費等資產(chǎn),包裝出一個(gè)資產(chǎn)和現金流均可達融資標準的公司,并用政府信用給予隱性擔保。
  “今年貸款的熱點(diǎn)就是地方融資平臺,我們天天審的項目基本上都是這個(gè)!9月21日,一家股份制銀行總行人士告訴記者,“不管項目怎么樣,政府出了還款承諾就可以。甚至一些政府沒(méi)有出還款承諾的項目之前也有人搶!
  而本報記者從銀行業(yè)內部獲悉,截至今年5月末,全國政府融資平臺公司負債規模達到5.26萬(wàn)億元,較2008年初增加了兩倍左右,資金大部分來(lái)源于貸款。
  針對地方融資平臺貸款快速增長(cháng)所存在的風(fēng)險隱患,監管部門(mén)已多次進(jìn)行風(fēng)險提示,各家銀行也紛紛,比如提高了融資主體的準入門(mén)檻。
  而劉士余在首次公開(kāi)提醒風(fēng)險隱患同時(shí),也提出了解決之道——立足于債券市場(chǎng)建設,從增量和存量?jì)蓚(gè)方面,為地方政府平臺企業(yè)融資打開(kāi)“正門(mén)”,以部分“解放”銀行信貸。
  劉士余認為,在增量方面,要允許符合條件的地方政府發(fā)行市政債,“市政債具有無(wú)限空間”;同時(shí),他建議可以將存量巨大的政府融資平臺貸款與債券市場(chǎng)對接起來(lái),進(jìn)行資產(chǎn)證券化。
  對此,一家國有大行人士告訴記者,通過(guò)貸款證券化,銀行退出一部分政府平臺貸款,“不失為一條好路。在銀行方面使得貸款不那么集中。此外,讓政府直接面對市場(chǎng),運作上會(huì )更規范!

  削“增量”,轉“存量”

  地方政府融資平臺貸款增長(cháng)過(guò)快,風(fēng)險隱患大,已引起監管層更多關(guān)注。但央行副行長(cháng)劉士余21日的正面公開(kāi)表態(tài),仍屬近期罕見(jiàn)。
  “不能不說(shuō),地方融資平臺是地方政府天才般的創(chuàng )造!眲⑹坑嗾f(shuō)。但他也認為,這是在市政債等“正門(mén)”不開(kāi)情況下,地方政府創(chuàng )造出的一條路!跋喈斢诘胤秸岩粋(gè)小窗戶(hù)弄成一扇門(mén)!
  既然走的人多了成了一條路,那么如何將這條路修平整,讓路上的車(chē)輛按章行駛,便成為主管部門(mén)要推動(dòng)地方政府融資平臺發(fā)展,提前化解銀行信貸未來(lái)可能風(fēng)險的必答題目。
  對此,劉士余認為,對于“增量”首先要規范,即在制度安排、產(chǎn)品設計上“開(kāi)正門(mén)”,允許符合條件的地方政府發(fā)行市政債。
  “未來(lái)市政債發(fā)展具有無(wú)限空間!眲⑹坑嗾J為,地方政府融資不能總由銀行貸款、政府出一個(gè)事實(shí)上的擔保,這不符合銀行經(jīng)營(yíng)穩健性原則。
  對于“存量”,劉士余表示,由于各部門(mén)在定義上有差異,對統計也有差異,但“存量規模極其巨大”。
  劉士余建議,可以將巨大存量的政府融資平臺貸款與債券市場(chǎng)對接起來(lái)。一位與會(huì )人士解釋說(shuō),劉士余的觀(guān)點(diǎn)主要立足于債券市場(chǎng)建設,即將現有大量政府融資平臺貸款進(jìn)行證券化,增加債券市場(chǎng)的流動(dòng)性,由市場(chǎng)發(fā)現價(jià)格,從而促進(jìn)債券市場(chǎng)的發(fā)展。
  在劉士余看來(lái),資產(chǎn)證券化還有額外“妙用”——可以幫助商業(yè)銀行提高資本充足率。在資本市場(chǎng)擔憂(yōu)銀行大量再融資會(huì )“抽血”過(guò)多的當下,通過(guò)融資來(lái)提高銀行核心資本充足率或會(huì )導致股價(jià)大幅波動(dòng),或會(huì )遲遲難以實(shí)施。而資產(chǎn)證券化將成為商業(yè)銀行提高核心資本充足率的重要措施。

  多重風(fēng)險隱憂(yōu)

  “地方政府融資平臺授信風(fēng)險在急劇增長(cháng)!苯衲7月,一股份制銀行高層在內部工作會(huì )議上就告誡與會(huì )中層。
  銀行業(yè)內人士也告訴記者,近期監管部門(mén)開(kāi)始以各種方式提醒銀行要關(guān)注地方融資平臺風(fēng)險。目前六部委(發(fā)改委、財政部、央行、銀監會(huì )、商務(wù)部、統計局)業(yè)已共識,要積極采取措施防范風(fēng)險。
  “強調對2005年以來(lái)新發(fā)放的貸款,重申財政不能擔保。因為根據國家預算法規定,財政擔保貸款是違法的、無(wú)效的!鄙鲜龉煞葜沏y行高層解釋。
  該高層同時(shí)提醒與會(huì )人士,銀行必須高度關(guān)注平臺企業(yè)的第一還款來(lái)源,而將第一還款來(lái)源確定為地方政府財政收入并不符合商業(yè)銀行的通行原則。
  上述股份制銀行高層續稱(chēng),目前,政府償債能力接近警戒線(xiàn)還可以接受,但如果把隱性負債加進(jìn)去,負債到底是多少,現有數據無(wú)法統計,“感覺(jué)到這一塊風(fēng)險還是非常大!
  接受本報記者采訪(fǎng)的銀行業(yè)人士均指出,地方融資平臺貸款蘊含著(zhù)多重潛在風(fēng)險。
  首當其沖的是地方融資平臺負債率高。多位銀行人士告訴記者,地方政府往往通過(guò)多個(gè)融資平臺公司從多家銀行獲得信貸,形成“多頭融資、多頭授信”的格局,銀行有時(shí)難以把握地方政府的總體負債和財政擔保承諾情況。
  償債能力不樂(lè )觀(guān)則是第二重風(fēng)險。東部沿海某市監管部門(mén)指出,在今年該市各區縣財政收入增長(cháng)勢頭顯著(zhù)減緩的情況下,區縣融資平臺企業(yè)貸款快速增長(cháng),對信貸資金安全帶來(lái)一定隱患。
  第三重風(fēng)險隱憂(yōu)在于,雖然融資平臺是借款主體,但其所承貸的資金通過(guò)劃轉至財政專(zhuān)戶(hù)或關(guān)聯(lián)企業(yè)后,實(shí)際上發(fā)揮著(zhù)土地儲備、基礎設施建設、搭橋融資(如填補項目建設中的財政到位資金缺口)等多重職能,銀行難以監測資金流向。
  而如前述股份制銀行高層所言,風(fēng)險緩釋方式的有效性難以落實(shí),也成為一大隱患。多位銀行授信審批人士指出,地方政府融資平臺貸款主要靠政府承諾擔保(如出具“安慰函”)、土地質(zhì)押和項目收費權質(zhì)押等,但在實(shí)際操作中,均難以落實(shí)執行。

  負債規模倍增

  風(fēng)險隱憂(yōu)的積累,與地方政府融資平臺負債規模成“正相關(guān)”。
  近年來(lái),作為地方政府項目融資通道,政府融資平臺企業(yè)的發(fā)展如雨后春筍。一項權威統計數據顯示,目前,全國約有3800多家政府融資平臺,其中70%以上為區縣級平臺公司。熟悉融資平臺的銀行人士告訴記者,地方政府以財政撥款、土地劃撥、股權劃撥等形式出資占比約20%,其余籌資則主要依靠銀行貸款。
  進(jìn)入2009年一季度,各商業(yè)銀行在4萬(wàn)億投資等經(jīng)濟刺激政策的導向下,更有向政府投融資平臺傾斜的信貸政策傾向。
  正是看到了層層隱憂(yōu),銀行家們紛紛拿起風(fēng)控這把“扇子”來(lái)保持冷靜。
  此前,在某大型銀行的中期業(yè)績(jì)發(fā)布會(huì )上,該行一位管理層人士告訴記者,對于信貸高增長(cháng),特別是有政府背景的基礎設施類(lèi)貸款成為投放主力軍這一情況,這家大行一直保持高度關(guān)注。
  該人士透露,即便是省級的政府背景投融資平臺客戶(hù),該行也并不盲目介入,而是在充分考慮當地經(jīng)濟結構、財政收支、承債能力等基礎上,優(yōu)選客戶(hù)與項目。比如,該行原則上不參與省級以下或經(jīng)濟欠發(fā)達地區的地方鐵路投資。
  9月21日,一家國有大行公司部人士告訴記者,目前該行已經(jīng)對政府融資平臺貸款出臺了規范化的政策,“省級政府平臺基本還可以做;地市一級的進(jìn)行名單制管理;縣一級的留了一個(gè)口子,有項目要到總行來(lái)批,時(shí)間肯定會(huì )長(cháng)一些!

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